Incentivos Fiscais Estaduais: O Que Vale, O Que Cai e Como Evitar Nulidades

O que são incentivos fiscais estaduais e por que importam

Incentivos fiscais estaduais são mecanismos de renúncia ou diferimento de receita concedidos por lei para atrair investimentos, preservar empregos e estimular cadeias produtivas. Tipicamente aparecem como isenções, reduções de base, créditos presumidos, anistias, remissões e regimes especiais aplicados a tributos de competência dos Estados, sobretudo o ICMS, mas também a taxas e, em certos casos, a IPVA e ITCMD, sempre observada a exigência de lei específica para qualquer desoneração. Essa exigência está no art. 150, §6º, da Constituição, que condiciona subsídios e isenções à edição de lei específica que trate exclusivamente do tema ou do tributo correspondente. 0

O desenho desses incentivos convive com limites federativos e com regras fiscais. No plano das finanças públicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000, art. 14) exige estimativa de impacto orçamentário, atendimento à LDO e medidas compensatórias para a concessão ou ampliação de qualquer benefício que implique renúncia de receita. Na prática, isso subordina a política de incentivos à sustentabilidade fiscal estadual. 1

Limites federativos: legalidade estrita e vedação de discriminação por origem/destino

Além da legalidade estrita para concessão de benefícios, a Constituição reforça que Estados, DF e Municípios não podem estabelecer diferenças tributárias por procedência ou destino de bens e serviços (art. 152). Essa limitação impede que um ente desfavoreça produtos de outras unidades da Federação somente por sua origem, preservando a livre concorrência no mercado interno. A jurisprudência utiliza esse dispositivo para coibir discriminações em benefícios ou cargas diferenciadas que favoreçam “o de dentro” em detrimento “do de fora”. 3

ICMS: convênios, unanimidade histórica e a Súmula Vinculante 69

Art. 155, §2º, XII, g: por que os convênios são necessários

No ICMS, a Constituição atribui à lei complementar a tarefa de regular a concessão de incentivos, isenções e benefícios mediante convênios interestaduais. A LC 24/1975 — ainda recepcionada — operacionaliza esse comando: a regra exige que as isenções e benefícios do ICMS sejam aprovados no âmbito do CONFAZ. Durante décadas, a jurisprudência do STF invalidou benefícios unilaterais, por violarem a necessidade de convênio. 4

Enunciado vinculante e repressão à “guerra fiscal”

A posição do STF consolidou-se a tal ponto que resultou na Proposta de Súmula Vinculante 69, cujo enunciado — adotado como orientação nos julgados — afirma ser inconstitucional qualquer benefício de ICMS concedido sem prévio convênio no CONFAZ. Essa linha aparece em diversas ADIs e textos do Tribunal, formando o núcleo de repressão à chamada guerra fiscal. 5

Virada legislativa: LC 160/2017 e Convênio ICMS 190/2017

Em 2017, a LC 160 alterou a LC 24/1975 para permitir a remissão dos créditos tributários gerados por benefícios concedidos sem convênio e para reinstituí-los mediante publicidade e registro em portal nacional, além de fixar quórum deliberativo menos rígido no CONFAZ. Em sequência, o Convênio ICMS 190/2017 detalhou o procedimento, exigindo que cada Estado publicasse a lista de todos os atos concessórios e enviasse ao CONFAZ para ratificação e depósito. 7

Embora controvertida, a mudança buscou “pacificar” passivos e dar transparência. O STF, no Tema 817, reconheceu a validade de leis estaduais que, amparadas em convênio do CONFAZ, concedem remissão de créditos oriundos de benefícios, reforçando a possibilidade de regularização desde que cumpridas as novas formalidades. 8

Reforma tributária (EC 132/2023): o que muda para os incentivos

A EC 132/2023 redesenha a tributação sobre consumo, com transição para o IBS/CBS, e trata dos incentivos estaduais. Entre as inovações, a emenda veda novos benefícios setoriais que distorçam a neutralidade do novo imposto e cria mecanismos de compensação para os incentivos vigentes. Um ponto sensível é o Fundo de Compensação dos Benefícios Fiscais do ICMS (FCBF), voltado a honrar compromissos assumidos pelos Estados no período de transição (2029–2032). Detalhamentos vêm sendo discutidos em projetos complementares. 9

Responsabilidade fiscal: como conceder sem violar a LRF

A concessão de incentivos é renúncia de receita quando não for geral e, portanto, configura gasto tributário. Para ser válida, deve vir acompanhada de: (i) estimativa do impacto no exercício e nos dois seguintes; (ii) compatibilidade com a LDO; e (iii) comprovação de uma das condições do art. 14 da LRF (ex.: medida compensatória ou margem na previsão de receitas). Estados e DF precisam documentar esse arcabouço em notas técnicas e anexos fiscais. 11

Parâmetros jurídicos para outros tributos estaduais

Fora do ICMS, valem as balizas gerais: lei específica (art. 150, §6º), respeito ao art. 152 e à LRF. Ao conceder incentivos em IPVA e ITCMD, por exemplo, os Estados não passam pelo rito do CONFAZ, mas continuam obrigados a: (a) editar lei específica definindo escopo e condições; (b) evitar discriminação por procedência/destino; e (c) suportar financeiramente a renúncia com observância do art. 14. 12

Jurisprudência consolidada do STF sobre guerra fiscal

A Corte tem longo histórico de declarações de inconstitucionalidade contra leis estaduais que concederam unilateralmente benefícios de ICMS sem convênio. Em decisões como a ADI 3936, o STF reafirmou severidade no combate à guerra fiscal; a PSV 69 (base da SV 69) reforçou o entendimento de que “sem convênio, é inconstitucional”. Estudos acadêmicos e votos registram essa orientação pacífica e reiterada. 13

Boas práticas de governança de incentivos

• Transparência ativa: publicar todos os atos concessórios, bases legais e estimativas de impacto (Convênio 190/2017); 14
• Controle de resultados: estabelecer indicadores de contrapartidas (emprego, investimento, inovação) e cláusulas de rescisão por descumprimento;
• Compatibilidade federativa: evitar estruturas que discriminem por origem/destino (art. 152); 15
• Conformidade fiscal: anexar nota técnica de renúncia de receita, com medidas compensatórias (art. 14 da LRF); 16
• Planejamento da transição: mapear prazos de encerramento e condições do FCBF no período 2029–2032 para contratos vigentes. 17

Quadro comparativo: regras por tipo de tributo estadual

Gráfico de marcos legais: da LC 24/1975 à EC 132/2023

Riscos jurídicos e econômicos na concessão e fruição

• Nulidade de benefícios unilaterais de ICMS: empresas podem perder o incentivo e ser cobradas retroativamente, salvo hipóteses de remissão previstas em convênios/leis recentes; 19
• Cláusulas de desempenho: descumprimento de metas de investimento/emprego permite revogação e exigência do imposto nominalmente devido (atenção ao contrato e à lei local);
• Risco LRF: benefícios concedidos sem impacto orçamentário e sem compensação atraem apontamentos de controle e podem ser suspensos; 20
• Transição ao IBS: incentivos com horizonte após 2029 precisam ser revisados à luz do FCBF e de leis complementares. 21

Checklist prático para empresas e Estados

Estudos e debates doutrinários

A doutrina registra que a guerra fiscal gerou assimetrias competitivas e insegurança jurídica. Trabalhos acadêmicos e de institutos especializados sintetizam a linha do STF e discutem efeitos de modulação e convalidação após a LC 160/2017. O consenso é que a combinação de convênios transparentes, quóruns factíveis e responsabilidade fiscal é o caminho para uma política de desenvolvimento mais previsível. 29

Conclusão

O sistema constitucional brasileiro permite incentivos estaduais, mas sob regras rígidas: lei específica (art. 150, §6º), respeito à isonomia federativa (art. 152) e, no caso do ICMS, convênios do CONFAZ (art. 155, §2º, XII, g; LC 24/1975). A jurisprudência do STF reprimiu a unilateralidade que alimentou a guerra fiscal e, mais recentemente, a LC 160/2017/Convênio 190 ofereceram uma via de remissão/regularização com transparência. A EC 132/2023, por sua vez, reestrutura a tributação do consumo, estabelece neutralidade para o IBS e cria um regime de compensação transitória para benefícios de ICMS, encerrando a etapa das disputas por desonerações como instrumento principal de desenvolvimento. O resultado esperado é uma agenda de competitividade estrutural — infraestrutura, capital humano, inovação — em substituição à competição por renúncias de curtíssimo prazo.

Para que a política de incentivos permaneça legítima e eficaz, Estados e empresas precisam ancorar decisões em convênios válidos, leis específicas e estudos fiscais, com publicação e monitoramento contínuos. A mensagem é clara: incentivos não desapareceram, mas devem ser raros, transparentes e bem justificados, cabendo ao controle social e às Cortes assegurar que sirvam ao desenvolvimento regional sem corroer a neutralidade tributária nem a saúde fiscal das contas públicas. 30

Referências centrais: CF/88 (arts. 150 §6º; 152; 155 §2º XII g); LC 24/1975; LC 160/2017; Convênio ICMS 190/2017; LRF art. 14; EC 132/2023; STF (orientação SV 69 e ADIs correlatas); documentos técnicos do Senado/CONFAZ.

Guia Rápido: Entendendo os Limites Constitucionais dos Incentivos Fiscais Estaduais

O tema dos incentivos fiscais estaduais é um dos mais sensíveis do sistema tributário brasileiro, pois envolve o equilíbrio entre a autonomia dos Estados para promover o desenvolvimento econômico regional e o princípio federativo, que exige cooperação e equilíbrio nas relações entre as unidades da Federação. Esses incentivos, quando mal aplicados, resultam em disputas conhecidas como “guerra fiscal”, em que cada Estado tenta atrair empresas oferecendo benefícios de ICMS sem autorização conjunta — o que foi considerado inconstitucional em várias decisões do Supremo Tribunal Federal (STF).

1. O que são incentivos fiscais e por que são concedidos

Em linhas gerais, os incentivos fiscais são renúncias de receitas concedidas por meio de isenções, reduções de base de cálculo, créditos presumidos ou diferimentos. O objetivo é estimular a instalação de indústrias, geração de empregos e crescimento regional. No entanto, o uso desses mecanismos exige obediência a normas constitucionais e legais específicas, especialmente quando se trata do ICMS, principal tributo estadual.

A Constituição Federal determina que qualquer benefício tributário só pode ser concedido mediante lei específica e, no caso do ICMS, com a aprovação de convênios no CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária), conforme o art. 155, §2º, inciso XII, alínea “g”.

2. O papel da LC 24/1975 e da LC 160/2017

A Lei Complementar nº 24/1975 regulamenta o processo de concessão de isenções e incentivos relativos ao ICMS, exigindo aprovação unânime dos Estados por meio de convênios celebrados no âmbito do CONFAZ. Por muitos anos, o descumprimento dessa exigência levou à anulação de benefícios e ao aumento da insegurança jurídica.

Para resolver parte desses conflitos, foi aprovada a Lei Complementar nº 160/2017, que alterou a LC 24/1975 e permitiu que os Estados remitissem e reinstituíssem benefícios anteriores sem necessidade de unanimidade, desde que houvesse transparência e registro público dos atos no portal do CONFAZ. Essa medida representou um marco na tentativa de encerrar a guerra fiscal, reconhecendo a realidade de incentivos concedidos de forma irregular, mas com relevância econômica.

3. O que é a guerra fiscal e como o STF interveio

A chamada guerra fiscal é o resultado da concessão de incentivos ilegais de ICMS, sem a necessária autorização do CONFAZ. Ela gera distorções na competição, pois empresas escolhem locais de instalação apenas com base em benefícios tributários, e não em critérios de eficiência. O STF tem papel fundamental nesse tema: por meio da Súmula Vinculante nº 69, a Corte determinou que qualquer isenção, redução de base de cálculo, crédito presumido ou outro incentivo de ICMS concedido sem convênio é inconstitucional.

Essa orientação reforça a necessidade de cooperação entre os Estados e impede o desequilíbrio da federação fiscal. Além disso, decisões como a ADI 3936 e a ADI 4481 consolidaram o entendimento de que incentivos unilaterais configuram violação à Constituição.

4. Impactos da Reforma Tributária (EC 132/2023)

Com a aprovação da Emenda Constitucional 132/2023, que cria o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), o panorama dos incentivos fiscais mudará profundamente. A reforma propõe um regime de transição até 2032 e cria o Fundo de Compensação dos Benefícios Fiscais (FCBF), destinado a ressarcir perdas dos Estados e promover a uniformização das políticas de desenvolvimento regional. Assim, a concessão de novos benefícios setoriais será limitada e dependerá de critérios nacionais.

5. Como manter incentivos dentro dos limites constitucionais

Para que um incentivo fiscal estadual seja considerado legítimo, é fundamental seguir três pilares:
(1) Editar lei específica conforme o art. 150, §6º, da CF;
(2) Obter autorização por convênio quando o benefício envolver ICMS;
(3) Cumprir o art. 14 da LRF, que exige estimativa de impacto financeiro e medidas de compensação.
Além disso, é preciso garantir transparência e publicação oficial de todos os atos de renúncia fiscal.

Em síntese, o futuro dos incentivos fiscais estaduais passa pela cooperação federativa, uniformização normativa e responsabilidade fiscal. A concessão sem esses cuidados não apenas viola a Constituição, mas também compromete a credibilidade do ambiente de negócios e o equilíbrio entre as unidades da federação.

Perguntas Frequentes — Incentivos Fiscais Estaduais

Base Técnica e Referências Legais

A elaboração deste conteúdo baseia-se em fontes jurídicas oficiais e atualizadas sobre o tema dos incentivos fiscais estaduais, incluindo normas constitucionais, leis complementares, convênios e precedentes jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal (STF). O objetivo é oferecer um panorama técnico confiável, que auxilie operadores do Direito, gestores públicos e empresas na compreensão das limitações constitucionais e dos critérios de validade desses benefícios.

1. Fontes Constitucionais

• Constituição Federal de 1988 — Art. 150, §6º (lei específica para isenções e benefícios); Art. 152 (vedação de discriminação tributária por origem ou destino); Art. 155, §2º, XII, “g” (necessidade de convênio para incentivos de ICMS); Art. 37 (princípios da legalidade e publicidade).

2. Leis Complementares e Convênios

• Lei Complementar nº 24/1975 — Regula a concessão de isenções do ICMS mediante convênios celebrados no CONFAZ.
• Lei Complementar nº 101/2000 — Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), especialmente o art. 14, que impõe condições para renúncias de receita.
• Lei Complementar nº 160/2017 — Permitiu a regularização e remissão de benefícios concedidos unilateralmente, com exigência de transparência e registro público.
• Convênio ICMS nº 190/2017 — Estabeleceu procedimentos e prazos para divulgação e validação dos incentivos estaduais, consolidando o novo marco de regularização fiscal.
• Emenda Constitucional nº 132/2023 — Reforma Tributária que cria o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e o Fundo de Compensação dos Benefícios Fiscais (FCBF), alterando o regime dos incentivos estaduais.

3. Jurisprudência Relevante do STF

• Súmula Vinculante nº 69 — “É inconstitucional a concessão de isenção, incentivo ou benefício fiscal relativo ao ICMS sem a prévia celebração de convênio celebrado nos termos da lei complementar.”
• ADI 3936 (SC) — Reconheceu a inconstitucionalidade de benefícios concedidos unilateralmente por lei estadual.
• ADI 4481 (RS) — Reafirmou a necessidade de convênio do CONFAZ para validade dos incentivos.
• ADI 4735 — Validou a LC 160/2017 e o Convênio ICMS 190/2017, por entender que promoveram transparência e isonomia federativa.
• Tema 817 da Repercussão Geral — Admitiu a remissão de créditos tributários oriundos de benefícios sem convênio, desde que amparados em convênios convalidados.

4. Documentos e Estudos Técnicos

• Senado Federal – Consultoria Legislativa: Pareceres e notas técnicas sobre o impacto dos incentivos fiscais e a guerra fiscal.
• Secretaria do Tesouro Nacional (STN): Relatórios de Renúncias Tributárias Estaduais e Anexo de Metas Fiscais.
• CONFAZ: Portal de convênios e atos normativos referentes à concessão e publicação de incentivos.
• IBET, FGV, ENAT: Produções acadêmicas sobre os efeitos federativos da guerra fiscal e os limites constitucionais dos benefícios.

Encerramento

Os incentivos fiscais são instrumentos legítimos de política pública, desde que aplicados dentro dos limites constitucionais e com transparência orçamentária. O respeito ao pacto federativo, aliado à gestão fiscal responsável e à coordenação entre os entes, é essencial para que esses mecanismos cumpram seu papel de reduzir desigualdades regionais sem comprometer o equilíbrio das finanças públicas.

Em um cenário de transição com a Reforma Tributária, torna-se ainda mais importante a adequação das políticas estaduais às novas regras do IBS e às compensações do FCBF. O futuro dos incentivos fiscais passa pela planejamento estratégico e transparência federativa.