Imunidades tributárias municipais: quando IPTU, ISS e ITBI não podem ser cobrados

Conceito: imunidade x isenção x não incidência

Imunidade tributária é uma limitação constitucional ao poder de tributar que retira do campo de competência do ente federado a possibilidade de instituir impostos sobre determinadas pessoas, bens ou situações. Ao contrário da isenção (benefício criado por lei ordinária, revogável e condicionado), a imunidade decorre diretamente da Constituição e não pode ser afastada por lei municipal. Já a não incidência descreve hipóteses que, por definição legal, não integram o campo de aplicação do tributo. Para o Município, importa distinguir que a imunidade alcança apenas impostos (IPTU, ITBI, ISS), não se estendendo, em regra, a taxas e contribuições de melhoria, pois estas remuneram poder de polícia/serviço ou valorização imobiliária.

Quais impostos municipais são afetados

• IPTU — incide sobre a propriedade predial e territorial urbana; é o imposto mais diretamente impactado pelas imunidades recíproca, de templos e de entidades sem fins lucrativos.
• ITBI — incide sobre a transmissão inter vivos, a qualquer título, de bens imóveis e direitos reais sobre imóveis; sofre limitações constitucionais específicas (imunidades nas integralizações de capital e em reestruturações societárias).
• ISS — incide sobre prestação de serviços; em certas hipóteses a imunidade alcança “serviços vinculados às finalidades essenciais” de entidades protegidas e etapas essenciais da cadeia de produção de livros, jornais e periódicos.

Imunidade recíproca (art. 150, VI, “a”)

Veda que União, Estados, Distrito Federal e Municípios cobrem impostos uns dos outros, alcançando patrimônio, renda e serviços vinculados às finalidades essenciais. Na prática municipal:

• IPTU — imóveis pertencentes à União, a Estados, ao DF, a outros Municípios e às autarquias/fundações públicas em regra são imunes, ainda que situados no território do Município. Se o bem público for cedido a particular para atividade econômica própria, tende a prevalecer a tributação sobre o particular possuidor/ocupante, conforme legislação local e jurisprudência.
• ISS — serviços públicos prestados diretamente por ente político ou por autarquia em regime de direito público não sofrem ISS. Se o serviço for prestado por empresa estatal ou privada em regime de atividade econômica, em regra não há imunidade.

Limites relevantes: finalidade essencial é requisito constante — bens e rendas desvinculados das finalidades típicas (p.ex., exploração econômica imobiliária para lucro) não gozam de imunidade. A proteção não se estende automaticamente a empresas estatais exploradoras de atividade econômica em regime concorrencial.

Templos de qualquer culto (art. 150, VI, “b”)

A imunidade abrange patrimônio, renda e serviços relacionados às finalidades essenciais da entidade religiosa. Impactos concretos:

• IPTU — imune quando o imóvel é utilizado para culto, catequese, administração e atividades sociais conexas. A jurisprudência reconhece a possibilidade de extensão a casos em que o imóvel está alugado se a renda é integralmente aplicada nas finalidades essenciais, com comprovação contábil.
• ISS — não incide sobre serviços prestados internamente à própria missão religiosa; serviços prestados ao público com caráter econômico (p.ex., eventos comerciais) podem ser tributados.

Partidos, sindicatos de trabalhadores e entidades de educação/assistência social (art. 150, VI, “c”)

A imunidade cobre patrimônio, renda e serviços vinculados às finalidades essenciais dessas entidades sem fins lucrativos, desde que cumpram os requisitos do art. 14 do CTN e normas específicas: não distribuição de resultados, aplicação integral dos recursos no país e escrituração formal.

• IPTU — imune para imóveis afetados às atividades-fim (escolas, hospitais, lares de acolhimento, sedes estatutárias). Imóveis ociosos, usados para atividade estranha ou sem nexo com a finalidade podem perder a proteção.
• ISS — serviços prestados como parte da finalidade essencial (educação, saúde beneficente, assistência) tendem a não ser alcançados pelo ISS; atividades mercantis acessórias são tributáveis.

Imunidade cultural (art. 150, VI, “d” e EC 75/2013)

Veda impostos sobre livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão; a Emenda Constitucional 75/2013 ampliou aos fonogramas e videofonogramas musicais produzidos no Brasil contendo obras de autores brasileiros e seus suportes. Relevância municipal:

• ISS — quando o serviço se qualifica como etapa essencial e indissociável do processo de produção/divulgação de livros e periódicos (p.ex., composição gráfica, diagramação, impressão), a jurisprudência tem reconhecido alcance da imunidade ao ISS nessas hipóteses. Serviços alheios (marketing, logística comum, eventos) permanecem tributáveis.
• IPTU — a imunidade cultural é objetiva (sobre o produto e sua cadeia essencial). O imóvel das editoras gráficas não é, por si, imune; porém a incidência de ISS pode ser afastada em etapas essenciais.

ITBI: imunidades específicas do art. 156, §2º

Há duas proteções constitucionais relevantes:

• Integralização de capital — não incide ITBI sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica para realização de capital. A imunidade limita-se ao valor efetivamente integralizado; eventual diferença (p.ex., ágio ou excesso sobre o capital a integralizar) pode ser tributada.
• Reorganizações — não incide ITBI na transmissão de bens decorrente de fusão, incorporação, cisão ou extinção, salvo se a pessoa jurídica adquirente tiver atividade preponderante de compra e venda, locação de imóveis ou arrendamento mercantil. A preponderância é verificada, em regra, por período anterior e posterior à operação, conforme lei complementar e legislação local.

Questões recorrentes no âmbito municipal

• Imóvel alugado por entidade imune: para IPTU, a proteção pode se manter quando o produto da locação é integralmente aplicado na finalidade essencial e exista comprovação contábil. Sem comprovação, o Município pode exigir o tributo.
• Condomínios, fundações privadas e OS/OSCIP: não possuem imunidade pelo simples rótulo. Precisam demonstrar finalidade essencial, ausência de lucro e demais requisitos legais.
• Entidades religiosas com atividades econômicas: receitas de livrarias comerciais, cafés e eventos pagos tendem a ser tributáveis (ISS, IPTU conforme uso), salvo prova de vínculo direto com a missão e conformidade legal.
• Incidência de ITBI em imóveis rurais situados em zona urbana: ITBI incide sobre a transmissão do imóvel; a natureza rural/urbana influi menos na competência e mais na caracterização jurídica do bem.
• Taxas de coleta/lixo e poder de polícia: imunidades constitucionais não afastam a cobrança de taxas devidamente instituídas, desde que haja especificidade e divisibilidade do serviço e base de cálculo própria.

Procedimento administrativo: como requerer e manter o reconhecimento

Embora a imunidade exista ex constitutione, muitos Municípios adotam procedimentos de reconhecimento para fins cadastrais e de controle. Em geral, recomenda-se:

• Apresentar requerimento instruído com estatuto/atos, CNPJ, balanços, certidões, comprovantes de uso do imóvel e declaração de aplicação de receitas.
• Renovar declarações anuais de que os requisitos permanecem atendidos; atualizar cadastro imobiliário quando houver alteração de titularidade/uso.
• Para ITBI, juntar atos societários, laudos de avaliação, memórias de cálculo do capital integralizado e, quando aplicável, demonstração de preponderância da atividade (ou sua ausência).

Conclusão

As imunidades tributárias municipais são ferramentas constitucionais para proteger a federação, o pluralismo religioso, a liberdade de associação, a educação e a assistência e a difusão cultural. Para os Municípios, o desafio é equilibrar arrecadação e respeito às limitações constitucionais, adotando procedimentos transparentes, proporcionais e fundamentados. Para os contribuintes, a chave é documentar a finalidade essencial, manter governança contábil e buscar o reconhecimento administrativo quando exigido. Assim, IPTU, ITBI e ISS permanecem instrumentos legítimos de financiamento local, sem se chocar com as garantias constitucionais que estruturam o Estado e a sociedade.

FAQ — Imunidades tributárias municipais