Fraude em Licitação: tipos, penas, provas e como detectar conluios

Crimes de fraude em licitação: panorama completo e prático

Os crimes licitatórios foram reorganizados pela Lei nº 14.133/2021, que inseriu no Código Penal o Capítulo II-B – Dos Crimes em Licitações e Contratos Administrativos (arts. 337-E a 337-P). O novo desenho penal elevou penas em diversas hipóteses, migrou tipos da antiga Lei 8.666/1993 e tipificou condutas não cobertas antes, com o objetivo de proteger a probidade administrativa, a isonomia entre licitantes, a seleção da proposta mais vantajosa e a eficiência das contratações públicas.

Mapa dos tipos penais (artigos 337-E a 337-P)

Contratação direta ilegal (art. 337-E)

Tipifica admitir, possibilitar ou dar causa à contratação direta fora das hipóteses legais. O alvo é a burla às modalidades de licitação ou aos requisitos da dispensa/inexigibilidade. Ex.: contratação emergencial fictícia ou inexigibilidade sem singularidade do serviço.

Pena: reclusão de 4 a 8 anos e multa.

Frustração do caráter competitivo (art. 337-F)

Consiste em frustrar ou fraudar o caráter competitivo do certame, visando vantagem decorrente da adjudicação. Abrange conluios entre empresas (acordos para “rodízio” de vencedores), “laranjas” e outras manipulações que aparentam competição inexistente.

Pena: reclusão de 4 a 8 anos e multa.

Patrocínio de contratação indevida (art. 337-G)

Patrocinar interesse privado perante a Administração dando causa à licitação/contrato cuja invalidade venha a ser declarada judicialmente. É espécie próxima da advocacia administrativa, porém vinculada a licitações/contratos e com resultado específico de invalidação.

Pena: reclusão de 6 meses a 3 anos e multa.

Modificação ou pagamento irregular em contrato (art. 337-H)

Atinge quem admite, possibilita ou dá causa a modificação/ vantagem indevida ao contratado (inclusive prorrogação) sem amparo legal, ou paga fatura com preterição da ordem cronológica. Foca na execução contratual e seus aditivos.

Pena: reclusão de 4 a 8 anos e multa.

Perturbação de processo licitatório (art. 337-I)

Criminaliza impedir, perturbar ou fraudar a realização de ato do procedimento (sessões, lances, habilitação etc.), ainda que sem violência. Ex.: tumultos propositais, boicotes e expedientes para inviabilizar etapas.

Pena: detenção de 6 meses a 3 anos e multa.

Violação de sigilo em licitação (art. 337-J)

Incrimina devassar o sigilo de proposta ou proporcionar a terceiro tal devassa antes da abertura oficial. Protege a isonomia e a confiança no certame.

Pena: detenção de 2 a 3 anos e multa.

Afastamento de licitante (art. 337-K)

É o ato de afastar ou tentar afastar concorrente por violência, grave ameaça, fraude ou oferta de vantagem. O parágrafo único equipara quem se abstém ou desiste de licitar em troca de vantagem.

Pena: reclusão de 3 a 5 anos e multa, além da pena correspondente à violência, quando houver.

Fraude em licitação ou contrato (art. 337-L)

Reúne hipóteses clássicas: entrega com qualidade/quantidade diversa, mercadoria falsificada ou inservível, substituição, alteração de substância/quantidade, ou meio fraudulento que torne a proposta/execução injustamente mais onerosa ao erário.

Pena: reclusão de 4 a 8 anos e multa.

Contratação inidônea (art. 337-M)

Proíbe admitir à licitação empresa/profissional declarado inidôneo. Há forma qualificada quando a Administração celebra contrato com inidôneo. O §2º atinge também quem, estando inidôneo, participa ou contrata.

Pena (admitir): reclusão de 1 a 3 anos e multa. Pena (celebrar): reclusão de 3 a 6 anos e multa.

Impedimento indevido (art. 337-N)

Criminaliza obstar, impedir ou dificultar injustamente a inscrição de interessados em cadastros ou alterar/suspender/cancelar indevidamente registros. Visa coibir filtros artificiais e listas “fechadas”.

Pena: reclusão de 6 meses a 2 anos e multa.

Omissão grave por projetista (art. 337-O)

Tipifica a omissão/modificação/entrega de levantamentos ou “condições de contorno” em relevante dissonância com a realidade, em PMI, diálogo competitivo, anteprojeto, projeto básico/executivo, com prejuízo à competição ou à vantajosidade. Se houver fim de obter benefício próprio ou de terceiro, a pena é aplicada em dobro.

Pena: reclusão de 6 meses a 3 anos e multa (dobro se houver finalidade de benefício, conforme §2º).

Regra específica da multa (art. 337-P)

A pena de multa nos crimes do capítulo segue a metodologia do Código Penal e não pode ser inferior a 2% do valor do contrato licitado ou celebrado por contratação direta.

Como essas fraudes acontecem na prática

Fases críticas do procedimento

• Planejamento: termos de referência “sob medida”, orçamentos inflados e estudos técnicos enviesados (red flag para 337-F e 337-O).
• Divulgação e habilitação: exigências desproporcionais ou documentos “impossíveis” para barrar concorrentes (pode configurar 337-N e, se afetar a competição, 337-F).
• Julgamento: manipulação de critérios, combinação de lances, cobertura de propostas (337-F e 337-I/337-J, conforme o caso).
• Contratação e execução: aditivos indevidos, pagamentos fora da ordem, qualitativo aquém do contratado (337-H e 337-L).

Indicadores de risco e padrões de conluio

• Lances com diferença residual entre fornecedores recorrentes, alternância de vencedores e exclusões sequenciais de competidores.
• Orçamentos de referência idênticos a cotações de um único fornecedor ou redigidos com o mesmo “DNA” linguístico de empresas.
• Desclassificações em massa por falhas formais mínimas de concorrentes que ameaçam o “resultado desejado”.
• Aditivos sucessivos alterando objeto/preço sem justificativa técnica compatível (sinal para 337-H).

Elementos técnico-jurídicos relevantes

Sujeitos ativo e passivo

Os tipos são em regra comuns (qualquer pessoa pode praticá-los), exceto quando o verbo exige posição funcional (p.ex., 337-H e 337-M usualmente envolvem agentes públicos). O Estado figura ao menos como sujeito passivo secundário (interesse público lesado), e a Administração contratante como vítima direta nas fraudes de execução.

Consumação e tentativa

• 337-F: consuma-se com a retirada do caráter competitivo (não exige prejuízo ao erário); admite tentativa em hipóteses de atos executórios interrompidos.
• 337-L: consuma-se com a prática fraudulenta em prejuízo da Administração; quando o resultado danoso é impedido por circunstância alheia à vontade do agente, a tentativa é possível.
• 337-H: consuma-se com a efetiva modificação/ vantagem indevida ou pagamento irregular.

Concurso de crimes e conexão

Fraudes licitatórias frequentemente caminham com corrupção (arts. 317 e 333), organização criminosa (Lei 12.850/2013), peculato (art. 312), lavagem de capitais (Lei 9.613/1998) e crimes contra a ordem econômica (cartéis; Lei 12.529/2011). A adequada dosimetria deve considerar concurso material ou continuidade delitiva, quando pertinente, sem bis in idem com a própria fraude licitatória.

Prova e investigação

• Dados do portal de compras: séries de lances, IPs, horários e padrões de participação.
• Documentoscopia e perícia em propostas, amostras e medições.
• Inteligência de mercado: redes societárias, vínculos entre fornecedores e “rodízios” em pregões.
• Análise de aditivos e justificativas: aderência ao edital, motivação e compatibilidade técnica.
• Cadeia de custódia do sigilo (337-J) e logs de sistemas (pregão eletrônico).

Diretrizes de compliance para fornecedores

• Treinamento específico em condutas vedadas (troca de informações sensíveis, coberturas, subcontratações suspeitas).
• Canal de denúncias e acordos de integridade com tolerância zero a conluios.
• Due diligence de parceiros e subcontratados; verificação de sanções como inidoneidade e impedimento.
• Segregação comercial para evitar “muro baixo” entre equipes que disputam certames semelhantes.

Comparativo: antes e depois da Lei 14.133/2021

A migração dos crimes para o Código Penal substituiu a antiga sistemática da Lei 8.666/1993 (em geral, penas de detenção) por reclusão em diversas figuras, abrindo espaço para regime inicial mais gravoso e reforçando o efeito dissuasório. Também consolidou tipos na execução contratual (337-H e 337-L), na governança de cadastros (337-N) e no planejamento/projeto (337-O).

Visual: severidade das penas por tipo

Gráfico de barras (ilustrativo): altura proporcional às faixas de pena previstas em lei.

Defesas, excludentes e aspectos processuais

Erro de proibição e interpretação razoável

Em contratações complexas, pode haver erro de proibição inevitável quando o agente, mesmo com diligência, interpreta de modo plausível norma ambígua (p.ex., enquadramento de inexigibilidade). A depender do caso, o erro pode afastar a culpabilidade ou reduzir a pena.

Atipicidade material

Nos tipos que exigem dano ou perigo concreto à Administração (ex.: 337-L), a defesa pode demonstrar ausência de prejuízo e de aumento injusto de onerosidade, ou a irrelevância penal do fato (princípio da insignificância, quando estritamente aplicável).

Acordos e medidas despenalizadoras

Em hipóteses com pena mínima inferior a 4 anos e ausentes violência/gravidade, pode haver acordo de não persecução penal, a depender das circunstâncias do caso concreto. Em crimes mais gravosos (faixa de 4–8 anos), a resposta penal tende a ser mais rígida, inclusive com regime inicial potencialmente fechado.

Como prevenir e reagir: roteiro objetivo

• Planejamento robusto: estudos técnicos completos, matriz de risco e pesquisa de preços com metodologia transparente.
• Integridade informacional: políticas de sigilo para propostas e controles de acesso (evita 337-J); repositórios auditáveis.
• Transparência ativa: publicação tempestiva das fases e logs do sistema.
• Conduta com fornecedores: evitar trocas sensíveis; proibir reuniões privadas sem registro; aderência ao compliance concorrencial.
• Gestão contratual: governança de aditivos, pareceres técnicos/jurídicos e trilha de justificativas (previne 337-H/337-L).
• Cadastro e sanções: checagem automática de inidoneidade/impedimentos antes de admitir ou contratar (337-M) e regras claras de cadastramento (337-N).

Conclusão

O sistema penal licitatório atual combina tipificação minuciosa (da fase de planejamento ao pós-contrato) com penas rigorosas, especialmente quando a fraude corrói a competitividade ou altera a execução sem respaldo legal. A prevenção passa por planejamento técnico, governança de dados, compliance e transparência. Já a repressão demanda investigações capazes de reunir evidências documentais e digitais que demonstrem dolo, vantagem indevida ou prejuízo. Para gestores e fornecedores, compreender o mapa dos tipos (337-E a 337-P) é vital para evitar riscos, estruturar controles internos e garantir contratações íntegras e eficientes.

Guia rápido

• O que são fraudes em licitação: condutas que violam a isonomia, a competitividade e a vantajosidade na contratação pública (arts. 337-E a 337-O do CP, incluídos pela Lei 14.133/2021).
• Exemplos típicos: frustração do caráter competitivo (conluios, “cobertura de proposta”), violação de sigilo de propostas, aditivos irregulares, pagamento fora da ordem, aceitar empresa inidônea, afastar concorrente por ameaça/vantagem.
• Fases mais sensíveis: planejamento (TR e estudos), habilitação (exigências desproporcionais), julgamento (manipulação de critérios) e execução (entregas inferiores/aditivos).
• Penas usuais: reclusão de 4–8 anos em fraudes núcleo (337-E, 337-F, 337-H, 337-L) + multa mínima de 2% do valor do contrato (art. 337-P).
• Provas-chave: logs do sistema (pregão eletrônico), trilha de edição de documentos, correlações societárias entre licitantes, laudos de qualidade, cronologia de aditivos e pagamentos.
• Red flags: orçamentos idênticos entre fornecedores, alternância de vencedores, desclassificações em massa por detalhes formais, aditivos repetidos sem lastro técnico.
• Conexões penais frequentes: corrupção (arts. 317/333), organização criminosa (Lei 12.850/2013), lavagem (Lei 9.613/1998) e cartel (Lei 12.529/2011).

FAQ

1) Quais são os principais crimes de fraude previstos após a Lei 14.133/2021?

Contratação direta ilegal (337-E), frustração do caráter competitivo (337-F), patrocínio de contratação indevida (337-G), modificação/pagamento irregular (337-H), perturbação do procedimento (337-I), violação de sigilo (337-J), afastamento de licitante (337-K), fraude na execução/proposta (337-L), admissão/contratação de inidôneo (337-M), impedimento indevido de cadastro (337-N) e omissão grave por projetista (337-O).

2) Precisa provar prejuízo ao erário para condenar por 337-F (frustração da competição)?

Não. O tipo tutela a competição em si. Basta demonstrar a supressão/afetação do caráter competitivo com finalidade de vantagem decorrente da adjudicação, ainda que o dano econômico não esteja quantificado.

3) A violação de sigilo de propostas exige obtenção de vantagem?

O art. 337-J não exige vantagem; basta devassar o sigilo antes da abertura oficial ou permitir a terceiros a devassa. O foco é a isonomia entre licitantes.

4) O que diferencia 337-H (aditivo/pagamento irregular) de 337-L (fraude na execução)?

No 337-H, o núcleo é dar causa a modificação/benefício indevido ou pagar sem observância da ordem. No 337-L, a ênfase está em entregar ou fazer algo diverso, falsificado, inservível ou por meio fraudulento que torne a execução mais onerosa.

5) Quem pode responder por fraude em licitação: só agente público?

Não. Em regra, os tipos são comuns: qualquer pessoa pode praticá-los. Em algumas hipóteses, a execução típica dependerá de posição funcional (ex.: ordenar pagamento fora da ordem), mas particulares também respondem por participação, coautoria ou autoria direta (conluios, sigilo, afastamento de licitante).

6) Como se prova conluio entre empresas?

Por correlações societárias e de IP, padrões de lances (rodízio, diferenças residuais artificiais), coincidências linguísticas de propostas, comunicação prévia entre licitantes, históricos de subcontratações cruzadas e decisões do sistema eletrônico com trilhas de auditoria.

7) Há espaço para acordo de não persecução penal (ANPP) nesses crimes?

Sim, onde a pena mínima for inferior a 4 anos e não houver violência ou gravidade concreta que desaconselhe o ajuste. Fraudes do núcleo 4–8 anos (337-E/F/H/L) tendem a ficar fora do ANPP.

8) O que é “empresa inidônea” e como isso aparece no 337-M?

É a pessoa impedida/sancionada por órgão competente (p. ex., por grave irregularidade). Admiti-la em licitação ou celebrar contrato com ela caracteriza o tipo, com faixas de pena distintas para admitir (1–3 anos) e celebrar (3–6 anos).

9) Qual a diferença entre perturbar o processo (337-I) e afastar licitante (337-K)?

337-I trata de impedir/perturbar atos do procedimento (sessão, lances, habilitação). 337-K foca em afastar concorrente por violência, ameaça, fraude ou vantagem. Podem coexistir, mas têm objetos imediatos diferentes.

10) A multa de 2% do art. 337-P sempre se aplica?

O art. 337-P define que, quando cabível, a multa não será inferior a 2% do valor do contrato licitado/celebrado. A dosimetria observa critérios do CP e as circunstâncias do caso concreto.

Base normativa e jurisprudencial comentada

• Código Penal (Capítulo II-B, arts. 337-E a 337-P): crimes em licitações e contratos. Penas de reclusão/detenção conforme o tipo; regra de multa mínima de 2% (art. 337-P).
• Lei 14.133/2021: nova Lei de Licitações e Contratos, que migrou/atualizou os tipos penais para o CP e redesenhou etapas procedimentais, governança, sanções e cadastros.
• Conexões legais: corrupção (arts. 317 e 333, CP), peculato (art. 312), organização criminosa (Lei 12.850/2013), lavagem (Lei 9.613/1998) e cartel (Lei 12.529/2011 – CADE).
• Linhas da jurisprudência (síntese): i) 337-F independe de prova de prejuízo; ii) violação de sigilo protege isonomia e basta a devassa; iii) aditivo/pagamento irregular sem suporte técnico-jurídico subsume-se ao 337-H; iv) na execução, entrega inidônea ou substituição dolosa atrai 337-L; v) competência pode ser federal quando houver repasses/convênios e interesse da União.
• Prova e técnica pericial: auditoria de logs de sistemas, análise de séries de lances, estudo de redes societárias e rastreamento de fluxos financeiros e de mercadorias/serviços entregues.

Considerações finais

As fraudes em licitação corroem a competição, encarecem o contrato e fragilizam a confiança no gasto público. O ordenamento penal atual aumentou o rigor nas fases sensíveis (planejamento, julgamento e execução), cercando o procedimento com tipos específicos e penas elevadas quando há conluio, manipulação de resultados ou entregas fraudulentas. A prevenção depende de planejamento técnico, transparência, segregação de funções e compliance concorrencial; a repressão demanda investigações capazes de reconstruir a cronologia dos fatos, demonstrar o dolo e quantificar a onerosidade indevida ao erário.

Atenção: este conteúdo tem caráter informativo e educacional. Não substitui a análise personalizada de um profissional qualificado, tampouco a consulta às fontes oficiais e à jurisprudência atualizada. Cada caso exige avaliação técnica própria, com exame de documentos, contexto do certame e das normas aplicáveis.