Estrutura da União, Estados e Municípios: competências, tributos e orçamento explicados
Estrutura da União, Estados e Municípios: o desenho federativo, as autonomias e a lógica de competências
O Brasil é uma República Federativa formada por União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Todos são entes autônomos — podem se autogovernar, auto-organizar e legislar dentro do seu espaço —, mas se submetem à Constituição de 1988, que fixa a arquitetura comum. Na prática, isso significa que há matérias de interesse nacional coordenadas pela União, temas regionais típicos dos Estados e questões locais tratadas pelos Municípios. O Distrito Federal acumula atribuições estaduais e municipais. Essa divisão não é apenas “quem paga o quê”: ela define competências administrativas e legislativas, impacta a forma de prestar serviços públicos e orienta quem pode criar quais tributos. 0
Competências da União (o que é nacional por natureza)
A Constituição lista atribuições “macro” da União, como defesa, moeda, comércio exterior, serviços de telecomunicações, transporte interestadual e internacional, política de trânsito, diretrizes da educação nacional e normas gerais de vários setores. Também lhe confere competência legislativa privativa sobre campos sensíveis (direito civil, penal, processual, trabalho, entre outros). Em linhas simples: a União organiza o “padrão nacional” e coordena políticas que exigem unidade do território. 1
Competências dos Estados (papel regional e competência remanescente)
Os Estados têm a chamada competência remanescente: tudo que não estiver reservado à União ou aos Municípios pode ser normatizado e executado por eles. Além disso, nos temas em que a Constituição determina competência concorrente, a União edita normas gerais e os Estados suplementam e detalham para a realidade local (ex.: meio ambiente, consumo, proteção à saúde, responsabilidade por danos ao consumidor, procedimentos em matéria processual). No plano administrativo, organizam polícias (civil e militar), bombeiros, rodovias estaduais e coordenações regionais de saúde e educação, entre outras funções. 2
Competências dos Municípios (o que é de interesse local)
Os Municípios cuidam do interesse local, com destaque para urbanismo, uso do solo, trânsito municipal, transporte coletivo, limpeza e manejo de resíduos, iluminação, saneamento básico e, no campo de políticas sociais, a educação infantil e o ensino fundamental e a atenção básica em saúde, em colaboração com as demais esferas. Têm Lei Orgânica (seu “estatuto constitucional local”), Câmara de Vereadores e Prefeito, e podem suplementar a legislação federal e estadual para ajustar normas às peculiaridades locais. 3
Distrito Federal (competências acumuladas)
O DF acumula as competências legislativas reservadas a Estados e Municípios. Na prática, exerce papel estadual e municipal ao mesmo tempo, organizado por Lei Orgânica e regiões administrativas (em vez de municípios), mas sempre dentro do teto da Constituição. 4
Três camadas de competência que convivem
- Privativas da União: quando a Constituição indica que só a União pode legislar (ex.: penal, civil, telecom). Estados e DF podem legislar suplementarmente apenas quando a própria Constituição autoriza. 5
- Concorrentes: União dita normas gerais e Estados/DF detalham; se a União silenciar, os Estados podem exercer a competência plena até que sobrevenha norma geral federal. 6
- Comuns: tarefas administrativas compartilhadas entre todos os entes (ex.: proteger o meio ambiente; combater causas da pobreza; preservar patrimônio cultural). Exigem cooperação e pactuação federativa. 7
Separação de poderes em cada nível
União, Estados, DF e, guardadas peculiaridades, Municípios, têm seus Poderes Executivo e Legislativo próprios — e estruturas de controle (tribunais de contas, controladorias, ministérios públicos). O Judiciário é organizado pela União e pelos Estados, com competências fixadas constitucionalmente; conflitos federativos relevantes são solucionados pelo STF. O desenho garante checks and balances em todo o território, mantendo unidade de comando em assuntos nacionais com espaço real para soluções regionais e locais. 8
Mensagem-chave do bloco 1
Entender quem decide o quê é a chave da gestão pública e da advocacia pública/privada: União define o padrão nacional e cuida do que exige unidade; Estados detalham normas gerais e executam políticas regionais; Municípios operam o interesse local e a porta de entrada dos serviços; o DF acumula as duas dimensões. Todo mundo atua sob a mesma Constituição — e a cooperação é a regra do jogo.
Leis e dinheiro público: competências legislativas, mapa dos tributos, orçamento (PPA–LDO–LOA) e repartição de receitas
Quem pode legislar sobre o quê
A Constituição distribui a competência legislativa para evitar conflitos e dar escala às políticas. Em síntese: a União legisla privativamente sobre matérias estratégicas (civil, penal, comercial, telecomunicações, trânsito, diretrizes de educação etc.); nos temas de competência concorrente, a União fixa normas gerais e Estados/DF as suplementam; os Municípios legislam sobre interesse local e podem suplementar normas federais/estaduais no que couber (urbanismo, posturas municipais, meio ambiente local). Quando há choque, prevalece a norma de quem tem a competência específica definida pela Constituição. 9
Tributos por ente federado (panorama atualizado)
O sistema tributário também é repartido. A Constituição atribui à União impostos como IR, IPI, IOF, ITR e, após a reforma tributária, disciplina a CBS (contribuição sobre bens e serviços) e o Imposto Seletivo (normas gerais federais). Aos Estados/DF cabem ICMS (em transição ao IBS), IPVA e ITCMD. Aos Municípios, ISS, IPTU e ITBI. O detalhamento está nos arts. 153 (União), 155 (Estados/DF) e 156 (Municípios), com regras de partilha e limitações ao poder de tributar. A Emenda Constitucional 132/2023 redesenhou a tributação do consumo (IBS/CBS e Imposto Seletivo), com competências compartilhadas e transição plurianual. 10
Orçamento público: PPA, LDO e LOA
Em cada esfera (União, Estados/DF e Municípios), o ciclo orçamentário segue o tripé do art. 165 da Constituição: PPA (Plano Plurianual, diretrizes e metas para 4 anos), LDO (metas/prioridades anuais e regras para a elaboração do orçamento) e LOA (lei orçamentária anual que autoriza receitas e fixa despesas). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) dá as regras de transparência, metas fiscais, limites de despesa com pessoal e endividamento, além de exigir anexos como Metas Fiscais e Riscos Fiscais na LDO. 11
No plano federal recente, o PPA 2024-2027 foi instituído por lei específica e segue os parâmetros do art. 165. Estados e Municípios replicam o modelo com calendários próprios (respeitando a Constituição local e a LRF). Em qualquer ente, a execução orçamentária é monitorada por órgãos de controle interno (controladorias) e externo (Tribunais de Contas). 12
Repartição de receitas e transferências (como o dinheiro circula)
A Constituição manda a União transferir parcelas de sua arrecadação a Estados e Municípios por meio de fundos e repartições obrigatórias. Os mais conhecidos são o FPE (Fundo de Participação dos Estados) e o FPM (Fundo de Participação dos Municípios), alimentados principalmente por IR e IPI. Também há a cota-parte do ICMS aos Municípios e a parcela do IPI a Estados/DF. A regra-matriz dessa partilha está no art. 159 e em leis que detalham critérios e cálculos, como a LC 62/1989. Isso garante base fiscal mínima a entes com menor capacidade arrecadatória e viabiliza políticas nacionais com execução local. 13
Transparência e acesso à informação
A gestão fiscal exige publicidade ampliada. Além da LRF (prestação de contas, relatórios, limites), a Lei de Acesso à Informação (LAI) obriga os entes a darem visibilidade ativa a dados e a responderem pedidos de informação de qualquer pessoa, fortalecendo o controle social do orçamento e das políticas públicas. 14
Por que isso importa para a prática
- Política pública viável depende de casar competência (quem pode fazer) com capacidade fiscal (quem tem receita, própria ou transferida).
- Contencioso tributário e regulatório exige ler o “CEP constitucional” do tributo e da norma (artigos 153–156; 159; 165) para não litigar no foro errado nem pedir providência a quem não tem atribuição.
- Planejamento: saber onde PPA/LDO/LOA são definidos ajuda a influenciar prioridades com técnica e timing corretos (audiências, emendas, conselhos setoriais).
Mensagem-chave do bloco 2
Leis e dinheiro caminham juntos: a Constituição define quem normatiza, quem cobra tributos e como a receita é partilhada. O ciclo PPA–LDO–LOA, sob as regras da LRF, é a “espinha dorsal” que transforma planos em orçamento executável e publiciza cada passo para a sociedade. 15
Como a Federação entrega políticas na ponta: cooperação em saúde/educação, consórcios e os mecanismos de controle
Saúde (SUS): tripé União–Estados–Municípios
O Sistema Único de Saúde (SUS) tem base constitucional e legal: a CF estabelece a organização descentralizada e o financiamento mínimo em cada esfera, e a Lei 8.080/1990 disciplina princípios, responsabilidades e a rede. Na prática, a União coordena e cofinancia (normas gerais, programas nacionais, transferências), os Estados articulam a rede regional e os Municípios administram a atenção básica e muita da execução local. A LC 141/2012 detalha percentuais mínimos e regras de gasto em saúde; emendas constitucionais recentes reforçaram a corresponsabilidade federal. 16
Educação: colaboração entre sistemas e financiamento
Na educação, União, Estados, DF e Municípios atuam em regime de colaboração (CF, art. 211). A União coordena a política nacional e exerce função normativa, redistributiva e supletiva; Estados/DF organizam o ensino médio e parte do fundamental; Municípios são protagonistas na educação infantil e no fundamental. A LDB (Lei 9.394/1996) explicita essa engenharia e a divisão de responsabilidades. O FUNDEB, permanente desde a EC 108/2020 e regulamentado pela Lei 14.113/2020, financia a educação básica com regras de complementação da União e parâmetros de qualidade. 17
Consórcios públicos e regiões metropolitanas
Quando serviços exigem escala regional (resíduos, saneamento, saúde de média/alta complexidade, mobilidade), os entes podem se associar por consórcios públicos — pessoa jurídica formada por União/Estados/DF/Municípios para executar funções de interesse comum. A Lei 11.107/2005 e o Decreto 6.017/2007 trazem as regras de criação, governança e contratação. Em áreas urbanas integradas, o Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/2015) disciplina o planejamento e a gestão de funções públicas de interesse comum (transporte, uso do solo, saneamento etc.), exigindo instrumentos de governança interfederativa e planos metropolitanos. 18
Transparência e controle
O controle do gasto e da legalidade tem duas camadas. O controle interno (controladorias) apoia a gestão, previne irregularidades e publica informações (a LRF e a LAI exigem ampla transparência). O controle externo é exercido pelos Tribunais de Contas (TCU, TCE/TCM), com competências definidas na Constituição e em leis orgânicas: julgam contas, fiscalizam legalidade, legitimidade e economicidade dos atos e podem aplicar sanções. O TCU tem suas atribuições no art. 71; o modelo se estende aos TCEs (art. 75) e é detalhado pela Lei 8.443/1992. O Ministério Público (art. 127) e as Defensorias (art. 134) funcionam como guardiões de direitos coletivos e do acesso à justiça. 19
Como isso aparece no dia a dia (exemplos rápidos)
- Vacinação: campanha nacional (União) com logística/insumos regulados centralmente; Estados coordenam distribuição regional; Municípios operam salas de vacina. A checagem inclui metas pactuadas, execução local e prestação de contas nos conselhos de saúde. 20
- Educação básica: o Município abre creches e mantém escolas de ensino fundamental; o Estado organiza escolas de ensino médio; a União financia parte via FUNDEB, define diretrizes e programas de apoio. 21
- Saneamento/metrópoles: vários municípios metropolitanos operam integração tarifária e planejamento conjunto por exigência do Estatuto da Metrópole e podem se consorciar para ganhar escala técnica e financeira. 22
Checklist para navegar a Federação
- Identifique a competência constitucional (privativa, concorrente, comum ou interesse local) e o ente responsável por legislar/executar.
- Mapeie o financiamento: tributo do ente, transferências (FPE/FPM, cotas) e condicionantes legais (percentuais mínimos, LRF, regras setoriais). 23
- Verifique governança: conselhos setoriais (saúde, educação), consórcios, estruturas metropolitanas.
- Planeje no ciclo PPA–LDO–LOA e acompanhe relatórios fiscais e portais de transparência (LAI/LRF). 24
- Preveja controle e prestação de contas: controladorias, Tribunais de Contas e Ministério Público. 25
Mensagem-chave do bloco 3
Políticas públicas “descem” da Constituição para a rua por meio de cooperação, financiamento bem repartido e controle. SUS, educação e serviços regionais mostram como União, Estados e Municípios se complementam: diretrizes e recursos federais, coordenação estadual e execução municipal. A transparência (LAI) e a responsabilidade fiscal (LRF) mantêm a engrenagem funcionando sob escrutínio permanente. 26