Elementos do Ato Administrativo: Competência, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto Explicados

Introdução e visão geral

No Direito Administrativo, a validade dos atos depende de um conjunto de elementos essenciais tradicionalmente sistematizados como competência, finalidade, forma, motivo e objeto. A ausência ou vício grave em qualquer deles produz nulidade. Essa arquitetura, inspirada na doutrina clássica brasileira, é reforçada por princípios constitucionais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) e por normas como a Lei nº 9.784/1999 (processo administrativo federal) e a Súmula 473 do STF (autotutela).

Base constitucional e legal

• Constituição Federal, art. 37, caput: princípios da Administração Pública.
• Lei nº 9.784/1999 (âmbito federal): regras sobre competência, delegação, motivação (art. 50), convalidação (art. 55) e decadência para anulação de atos favoráveis (art. 54).
• Súmula 473 do STF: a Administração pode anular atos ilegais (com efeitos retroativos) e revogar os inconvenientes ou inoportunos (efeitos prospectivos), respeitados direitos adquiridos e prazos.

Competência

Conceito

É o poder-dever legal conferido ao agente ou órgão para praticar determinado ato, delimitado por critérios de matéria, hierarquia, tempo e lugar. A competência é regra de ordem pública e, em princípio, irrenunciável, podendo admitir delegação e avocação nos termos da lei.

Como se verifica na prática

• Checar a norma de regência (lei, decreto, regimento) que atribui a prática do ato.
• Confirmar regular investidura do agente (nomeação, posse, designação).
• Observar limites de território, prazo e fase procedimental.

Vícios típicos e efeitos

• Incompetência absoluta (ex.: ato praticado por autoridade de outro ente federativo) → nulidade insanável.
• Incompetência relativa (ex.: vício de distribuição interna) → pode admitir convalidação se não houver prejuízo e a lei permitir.
• Delegação irregular (sem publicação ou fora do escopo) → risco de nulidade.

Finalidade

Conceito

É o interesse público legalmente previsto que o ato deve realizar. A finalidade é sempre pública e vinculada ao objetivo traçado pela norma. Quando o agente utiliza o ato para atingir objetivo diverso, ocorre desvio de finalidade (ou desvio de poder).

Indicadores de desvio

• Uso do poder disciplinar para perseguição pessoal.
• Escolha de critérios estranhos à lei (ex.: favorecer aliado político em ato concessivo).
• Ato discricionário com motivação incoerente com os fins da norma.

Prova e controle

Por gozar o ato de presunção de legitimidade, o ônus de demonstrar o desvio em regra recai sobre quem o alega. O controle pode ser administrativo (correições, recursos) ou judicial (análise de compatibilidade entre motivo/objeto e os fins legais).

Forma

Conceito

É o meio de exteriorização do ato (escrita, publicação, assinatura eletrônica, rito procedimental). No Brasil, a forma usual é escrita e motivada, sobretudo para atos que afetem direitos ou imponham deveres (Lei 9.784/1999, art. 50). Parte da doutrina classifica a motivação como aspecto da forma; outros a tratam como requisito autônomo. Em ambos os casos, sua exigência é amplíssima.

Regras centrais

• Motivação explícita, clara e congruente, admitida motivação aliunde (remissão a pareceres, notas técnicas).
• Procedimento: observância de etapas (instrução, contraditório, parecer jurídico quando exigido, publicidade).
• Publicação como requisito de eficácia e, em certos casos, de validade.

Vícios e sanabilidade

• Ausência de forma exigida em lei → nulidade, salvo conversão/aproveitamento quando não houver prejuízo e os fins forem alcançados.
• Falta de motivação em ato que a exige → nulidade; porém, admite-se convalidação enquanto não decorrido prazo decadencial e desde que não haja lesão a direitos de terceiros.

Motivo

Conceito

É o pressuposto de fato (situação concreta) e de direito (norma aplicável) que autoriza a prática do ato. Em atos vinculados, a existência do motivo obriga o ato; nos discricionários, o motivo integra o espaço de apreciação, mas deve ser real, verdadeiro e pertinente.

Teoria dos motivos determinantes

Se a Administração declara um motivo para o ato, fica vinculada a ele: a falsidade, inexistência ou desconexão do motivo com a finalidade acarreta invalidade, ainda que outro motivo legítimo pudesse sustentá-lo.

Vícios recorrentes

• Motivo inexistente (fato não ocorreu).
• Motivo insuficiente (fatos não justificam a medida aplicada).
• Motivação incongruente (fala de uma coisa e decide outra).

Objeto (ou conteúdo)

Conceito

É o efeito jurídico imediato produzido pelo ato: criar, modificar, extinguir direitos, impor sanções, outorgar autorizações etc. Deve ser lícito, possível, determinado ou determinável e congruente com a finalidade.

Vícios de objeto

• Ilicitude (conteúdo contraria a lei ou a Constituição).
• Impossibilidade (ex.: ordenar o impossível fático ou jurídico).
• Indeterminação absoluta (não se sabe o que se concedeu ou exigiu).

Validade, eficácia, convalidação e autotutela

Conceitos operacionais

• Validade: conformidade com a ordem jurídica (elementos corretos).
• Eficácia: aptidão para produzir efeitos (pode depender de publicação, condição, termo).
• Mérito: juízo de conveniência e oportunidade (revogação não decorre de invalidade).

Vícios sanáveis (geralmente de forma e competência relativa) podem ser corrigidos por convalidação se não causarem prejuízo a terceiros e se houver base legal. Em atos que geram efeitos favoráveis ao particular, a Administração tem, em regra, 5 anos para anulá-los, salvo má-fé (Lei 9.784/1999, art. 54).

Tabela comparativa dos elementos

Visualização didática: incidência típica de vícios (exemplo hipotético)

Para fins pedagógicos, o gráfico abaixo ilustra uma distribuição hipotética de vícios apurados em auditorias internas. Os percentuais não representam estatística oficial; servem para orientar treinamentos:

Passo a passo para instrução e controle do ato

1. Mapeie a norma habilitante do ato e registre a cadeia de competência (lei/decreto/portaria, delegações e designações).
2. Defina a finalidade com base no problema público a resolver; redija critérios objetivos.
3. Instrua o processo com provas do motivo (relatórios, inspeções, pareceres técnicos) e garanta contraditório quando necessário.
4. Formalize e motive de modo completo e consistente, admitindo motivação aliunde.
5. Verifique o objeto: licitude, possibilidade e determinabilidade; avalie riscos de impacto a direitos fundamentais.
6. Publique e dê eficácia (diário/portal), com gestão documental e trilha de auditoria.
7. Monitore execução e mantenha plano de autotutela (revogação/anulação/convalidação) com base em riscos.

Estudos de caso (didáticos)

Caso 1 — Delegação irregular e vício sanável

Autoridade subdelegada aplica penalidade, mas a portaria de delegação não abrange sanções. Vício: competência relativa. Medida: convalidação pelo titular, se presentes pressupostos e sem prejuízo a terceiros.

Caso 2 — Remoção por interesse do serviço

Remoção de servidor com motivação genérica e sem elementos fáticos. Vício: motivo insuficiente e forma (motivação). Medida: anulação ou refazimento com motivação idônea após instrução.

Caso 3 — Concessão incompatível

Concessão de uso de área pública sem lei autorizativa. Vício: objeto ilícito e finalidade desviada. Medida: anulação com recomposição do patrimônio público.

Conclusão

Os elementos do ato administrativo funcionam como uma matriz de integridade: competência garante que quem decide é quem a lei autoriza; finalidade orienta a decisão ao interesse público; forma assegura transparência, participação e controle; motivo ancora a medida em fatos e normas reais; e o objeto traduz o efeito jurídico lícito e possível. Uma governança que documenta motivos, publica atos, treina quadros e utiliza checklists reduz nulidades, preserva a confiança pública e melhora a entrega de valor à sociedade.

Guia Rápido — Elementos do Ato Administrativo

Os elementos do ato administrativo — competência, finalidade, forma, motivo e objeto — são os pilares que garantem a legalidade e a validade de qualquer decisão praticada pela Administração Pública. Compreender esses componentes é essencial para a correta aplicação da lei, para o controle de legalidade e para a proteção dos direitos dos administrados. Abaixo, apresentamos um guia rápido e prático sobre como identificar, aplicar e fiscalizar cada elemento no cotidiano jurídico e administrativo.

1. Competência: quem pode agir?

A competência define a autoridade legítima para praticar determinado ato. É delimitada pela lei, considerando matéria, hierarquia, território e tempo. Todo agente deve atuar dentro dos limites que a norma lhe confere — fora disso, o ato é nulo. Quando o vício for relativo (como erro de subordinação interna), o ato pode ser convalidado, desde que não gere prejuízo. Delegações e avocações devem sempre estar formalizadas e publicadas.

2. Finalidade: por que o ato existe?

A finalidade é o objetivo público previsto na norma. Todo ato deve buscar o interesse público — e nunca servir a interesses pessoais, políticos ou particulares. Se o agente pratica um ato válido em aparência, mas com objetivo desviado, ocorre o chamado desvio de finalidade, vício gravíssimo e insanável.

3. Forma: como o ato se expressa?

A forma é o modo como o ato se manifesta — normalmente por escrito e com motivação. Ela assegura transparência e controle. A ausência de forma essencial (como publicação ou assinatura) pode anular o ato. Em alguns casos, vícios formais são sanáveis, desde que não prejudiquem a finalidade ou o direito de terceiros.

4. Motivo: o que justifica o ato?

O motivo é o conjunto de fatos e fundamentos jurídicos que dão suporte à decisão. Em atos vinculados, o motivo está pré-definido em lei; nos discricionários, o gestor escolhe, mas deve comprovar que a decisão atende ao interesse público. Pela teoria dos motivos determinantes, se o motivo declarado for falso, o ato é nulo — mesmo que outro motivo legítimo pudesse justificá-lo.

5. Objeto: o que o ato produz?

O objeto é o efeito jurídico que o ato gera — criar, modificar ou extinguir direitos. Ele precisa ser lícito, possível, determinado e adequado à finalidade. Se o objeto for impossível, ilegal ou imoral, o ato é inválido. É o elemento mais visível e o que gera impacto direto nos direitos das pessoas.

Checklist de legalidade

• ✔ Competência: o agente tem poder legal para agir?
• ✔ Finalidade: o ato atende ao interesse público?
• ✔ Forma: o ato seguiu o procedimento e está devidamente publicado?
• ✔ Motivo: os fatos e fundamentos são reais e pertinentes?
• ✔ Objeto: o efeito do ato é lícito e possível?

Em síntese, o gestor que domina os cinco elementos do ato administrativo atua com segurança jurídica e eficiência. Já o cidadão, conhecendo esses conceitos, pode exercer seu direito de fiscalizar e questionar atos públicos. A observância desses elementos é o que garante a harmonia entre o poder administrativo e a proteção dos direitos fundamentais.

BASE TÉCNICA — Elementos do Ato Administrativo

Fundamentos Jurídicos e Doutrinários

O estudo dos elementos do ato administrativo — competência, finalidade, forma, motivo e objeto — é estruturado a partir dos ensinamentos clássicos de Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello. Todos convergem na ideia de que o ato é válido quando esses cinco requisitos estão presentes e regulares. A doutrina os classifica como elementos essenciais da validade e distingue-os dos atributos do ato (presunção de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade).

Fontes Legais e Normativas

• Constituição Federal (art. 37, caput) — estabelece os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, que norteiam todos os atos administrativos.
• Lei nº 9.784/1999 — disciplina o processo administrativo federal e regula diversos aspectos relacionados aos elementos:
  • Art. 2º — impõe observância a princípios como finalidade e razoabilidade.
  • Art. 50 — exige motivação explícita, clara e congruente dos atos.
  • Art. 55 — trata da convalidação dos atos administrativos viciados.
• Súmula 473 do STF — consagra o princípio da autotutela, permitindo à Administração anular atos ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, respeitados os direitos adquiridos.
• Decreto-Lei nº 4.657/1942 (LINDB) — reforça a necessidade de considerar as consequências práticas das decisões administrativas e judiciais (art. 20 e 21).

Referências Jurisprudenciais Relevantes

• STF — RE 594.296/SP: reafirma que a motivação é requisito essencial de validade, sendo obrigatória mesmo para atos discricionários.
• STJ — MS 21.315/DF: reconhece o desvio de finalidade como vício insanável e passível de anulação judicial.
• TJSP — Apelação 100xxxx-14.2021.8.26.0053: decidiu que ausência de publicação de portaria gera ineficácia do ato até sua regular divulgação.

Interpretação Sistêmica e Controle

O controle dos elementos do ato administrativo é feito nas esferas administrativa, judicial e legislativa. A Administração exerce a autotutela, o Judiciário garante a legalidade e o Legislativo fiscaliza por meio de comissões e tribunais de contas. A correta aplicação dos elementos garante a efetividade dos princípios constitucionais e a proteção dos direitos fundamentais.

Integração com a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB)

Com as alterações trazidas pela Lei nº 13.655/2018, a LINDB introduziu dispositivos que reforçam a análise de motivos e consequências dos atos administrativos, exigindo do gestor fundamentação sobre impactos e alternativas consideradas. Isso amplia a importância da motivação e do objeto lícito, além de proteger decisões tomadas com base em critérios técnicos e boa-fé administrativa.

Encerramento e Conclusões Técnicas

O domínio dos elementos do ato administrativo é essencial para a segurança jurídica e a legitimidade da gestão pública. Cada elemento cumpre função específica dentro da estrutura do ato:

• Competência: assegura que o ato seja praticado por autoridade legalmente habilitada.
• Finalidade: garante a observância do interesse público.
• Forma: assegura transparência, publicidade e controle.
• Motivo: confere racionalidade e legalidade à decisão.
• Objeto: traduz o efeito jurídico concreto e legítimo do ato.

“A Administração só é verdadeiramente pública quando cada ato reflete a lei, o interesse coletivo e a ética do serviço.”