Diplomatische Asylgewährung und Anforderungen der Wiener Konvention

Gemäß Artikel 22 des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen (WÜD) sind die Räumlichkeiten der Mission unverletzlich. Die Beamten des Empfangsstaats dürfen sie nicht ohne Zustimmung des Missionschefs betreten. Dies gilt absolut, unabhängig von der Schwere des Verbrechens, dessen die im Inneren befindliche Person beschuldigt wird. Ein Sturm auf eine Botschaft wäre ein eklatanter Bruch des Völkerrechts und würde den Gaststaat international isolieren. Es gibt historisch nur sehr wenige Fälle (wie den Sturm auf die US-Botschaft in Teheran 1979), in denen dieser Schutz missachtet wurde, was stets zu schwersten diplomatischen und oft auch wirtschaftlichen Sanktionen führte. Der Schutz erstreckt sich auch auf die Transportmittel der Mission, was die Festnahme auf dem Weg zum Flughafen erschwert, solange die Person sich in einem Diplomatenfahrzeug befindet.

In der rechtlichen Praxis ist jedoch Vorsicht geboten: Der Schutz gilt für die Räumlichkeiten, nicht primär für die Person ohne Diplomatenstatus. Wenn die Person das Gelände verlässt – auch nur um einen Meter –, kann sie sofort verhaftet werden. Zudem verpflichtet das Völkerrecht den Entsendestaat, seine Räumlichkeiten nicht für Zwecke zu nutzen, die mit den Aufgaben der Mission unvereinbar sind. Ein Gaststaat kann argumentieren, dass die Beherbergung eines Kriminellen ein solcher Missbrauch ist. Dies gibt ihm zwar nicht das Recht zum Sturm, aber das Recht, die Botschaft zur „Persona non grata“ zu erklären oder die diplomatischen Beziehungen abzubrechen, was die Schließung der Mission und damit den Verlust des Schutzes zur Folge hätte. Die Inviolabilität ist also ein starker Schutzschild, aber kein permanentes Freilos gegen lokale Gesetze.

Der fundamentale Unterschied liegt im Ort der Gewährung und der völkerrechtlichen Grundlage. Territoriales Asyl wird einer Person gewährt, die sich bereits auf dem Staatsgebiet des asylgewährenden Landes befindet (z.B. ein Dissident flieht nach Deutschland). Dies ist ein Ausfluss der staatlichen Souveränität: Jeder Staat darf entscheiden, wer auf seinem Boden lebt. Diplomatische Asylgewährung hingegen findet auf dem Staatsgebiet des Staates statt, vor dessen Verfolgung die Person flieht, aber innerhalb der geschützten Zone einer ausländischen Botschaft. Während territoriales Asyl durch die Genfer Flüchtlingskonvention und nationale Gesetze fest verankert ist, wird diplomatisches Asyl oft als Eingriff in die Souveränität des Gastlandes gewertet, da es dessen Zugriff auf seine eigenen Bürger innerhalb seiner eigenen Grenzen blockiert.

Prozessual ist dies ein riesiger Unterschied: Beim territorialen Asyl entscheidet eine Behörde (wie das BAMF) nach einem festen Verfahren. Beim diplomatischen Asyl entscheidet oft ein einzelner Botschafter in einer akuten Notsituation. Zudem gibt es für territoriales Asyl klare Regeln für die Anerkennung als Flüchtling. Für diplomatisches Asyl gibt es – außer in den lateinamerikanischen Staaten durch die Caracas-Konvention – kein universelles Abkommen. In Europa oder Nordamerika wird es daher meist nur als „humanitärer Schutz auf Zeit“ deklariert, um eine rechtliche Anerkennung eines allgemeinen diplomatischen Asylrechts zu vermeiden. Dieser Unterschied führt dazu, dass diplomatische Asylanten oft viel länger festsitzen, da ihr Status völkerrechtlich prekärer ist als der eines anerkannten Flüchtlings im Ausland.

Theoretisch ist der Empfangsstaat nach Artikel 25 WÜD verpflichtet, der Mission jede Erleichterung für die Ausübung ihrer Aufgaben zu gewähren. Das Kappen von Versorgungsleitungen wird allgemein als Verletzung dieser Pflicht angesehen, da es die Funktionsfähigkeit der diplomatischen Vertretung untergräbt. In der Praxis nutzen Staaten solche Maßnahmen jedoch oft als „graue Zone“ des Drucks, insbesondere wenn ein Asylfall vorliegt. Sie argumentieren dann mit „technischen Defekten“ oder „Wartungsarbeiten“, um eine formelle Verurteilung zu vermeiden. Ein solches Vorgehen ist völkerrechtlich extrem riskant, da es das Prinzip der Reziprozität (Gegenseitigkeit) verletzt: Der Entsendestaat könnte im Gegenzug die Botschaft des Gastlandes in seiner eigenen Hauptstadt ebenfalls von der Versorgung abschneiden.

Juristisch gesehen ist die Blockade von Lebensmitteln oder medizinischer Hilfe für eine Person im Inneren der Botschaft sogar eine Verletzung grundlegender Menschenrechte. Wenn das Gastland die Botschaft aushungert, begeht es eine völkerrechtswidrige Tat, die vor dem Internationalen Gerichtshof eingeklagt werden kann. In der „Narrativa de Justificação“ muss die Botschaft in einem solchen Fall präzise Protokolle über die Verweigerung von Leistungen führen. Oft führt der internationale öffentliche Druck dazu, dass solche Blockaden nach kurzer Zeit wieder gelockert werden müssen. Dennoch zeigt dies, dass die physische Unverletzlichkeit der Gebäude zwar rechtlich garantiert ist, die operative Existenz aber von der Kooperationsbereitschaft des Gastlandes abhängt, was eine enorme psychologische Belastung für alle Beteiligten darstellt.

Die Qualifizierung eines Delikts als „politisch“ ist die schwierigste Hürde im Asylverfahren. Im Völkerrecht gibt es keine universelle Definition, aber zwei Hauptansätze: Das „objektive politische Delikt“ (z.B. Hochverrat, Majestätsbeleidigung) und das „relative politische Delikt“ (eine gewöhnliche Straftat, die aus politischen Motiven begangen wurde, z.B. eine Sachbeschädigung während einer Demo). Die meisten Staaten wenden heute den „Primat-Test“ an: Überwiegt der politische Zweck oder die kriminelle Handlung? Wenn eine Person einen Bombenanschlag verübt, wird das Asyl fast immer verweigert, da die terroristische Komponente die politische überlagert. Handelt es sich jedoch um „Aufwiegelung“ durch einen Blogbeitrag, wird dies als rein politisch eingestuft.

In Botschaftsfällen führt dies oft zu einem „War of Documents“. Das Gastland präsentiert Haftbefehle wegen Korruption oder Vergewaltigung (oft fingiert), um den politischen Schutzstatus auszuhebeln. Die Botschaft muss nun als „Ersatzrichter“ fungieren und prüfen, ob die Beweise des Gastlandes glaubwürdig sind oder nur als Vorwand dienen. Hierbei stützt man sich auf Berichte von Organisationen wie Amnesty International über die Unabhängigkeit der lokalen Justiz. Ist bekannt, dass das Gastland Oppositionelle regelmäßig unter falschen Beschuldigungen inhaftiert, sinkt die Beweiskraft des nationalen Haftbefehls im völkerrechtlichen Verfahren gegen Null. Die Letztentscheidung liegt beim asylgewährenden Staat, was oft zu dem Vorwurf führt, er schütze Kriminelle vor der gerechten Strafe.

Dies ist der am heftigsten umstrittene Punkt im Welt-Asylrecht. Außerhalb der Unterzeichnerstaaten der Caracas-Konvention gibt es keine völkerrechtliche Pflicht des Empfangsstaates, dem Asylanten die sichere Ausreise aus dem Land zu ermöglichen. Das Gastland kann sagen: „Wir respektieren die Unverletzlichkeit eurer Botschaft, solange er drin bleibt, aber sobald er rauskommt, verhaften wir ihn.“ Dies führt zu den berühmten Fällen, in denen Personen Jahre in der Botschaft leben. Eine Safe Passage ist fast immer das Ergebnis zäher politischer Verhandlungen und kein automatisches Recht. Erst wenn das Gastland schriftlich zusichert, die Person unbehelligt zum Flughafen oder zur Grenze passieren zu lassen, ist eine Ausreise sicher möglich.

Juristische Strategien versuchen oft, eine solche Pflicht aus dem Recht auf Leben oder dem Verbot unmenschlicher Behandlung herzuleiten. Wenn die Person in der Botschaft stirbt, weil sie keine medizinische Behandlung im Krankenhaus erhalten darf, trägt das Gastland eine völkerrechtliche Mitverantwortung. In einem hypothetischen Szenario vor dem IGH könnte argumentiert werden, dass die Verweigerung der Ausreise bei lebensbedrohlicher Situation eine Form der Folter darstellt. Dennoch bleibt die Souveränität des Gastlandes über seine Grenzen das stärkste rechtliche Argument. In der Praxis wird eine Safe Passage oft durch einen „Gesichtswahrenden Deal“ erkauft, etwa durch die Zusage, dass die Person im Aufnahmeland keine politischen Aktivitäten mehr gegen das Gastland unternimmt.

Ja, die Gewährung von diplomatischem Asyl ist ein souveräner Akt des Entsendestaates und kein einklagbares Recht des Schutzsuchenden. Wenn sich die politische Lage ändert oder der Druck auf die Botschaft zu groß wird, kann sie den Gast auffordern, das Gelände zu verlassen. Rechtlich gesehen endet der Schutzstatus in dem Moment, in dem die Mission ihn für beendet erklärt. Dies geschah beispielsweise im Fall von Julian Assange, als Ecuador ihm nach sieben Jahren das Asyl entzog und die britische Polizei einlud, das Gebäude zu betreten. In einem solchen Fall hat der Betroffene kaum eine völkerrechtliche Handhabe gegen die Botschaft selbst, da diese durch ihre eigene Immunität vor lokalen Klagen des Asylanten geschützt ist.

Allerdings gibt es ethische und völkergewohnheitsrechtliche Grenzen. Der Grundsatz des Non-Refoulement (Nicht-Zurückweisung) besagt, dass niemand in ein Land zurückgeschickt werden darf, in dem ihm Folter oder Tod drohen. Zwar gilt dieser Grundsatz primär für das territoriale Asyl, aber Experten argumentieren, dass eine Botschaft eine Schutzbefohlene nicht einfach „vor die Tür setzen“ darf, wenn ihr dort der sichere Tod droht. In der prozessualen Abwicklung bedeutet dies, dass ein Widerruf des Asyls meist mit der Aushandlung von Sicherheitsgarantien durch das Gastland einhergehen muss (z.B. die Zusage, dass keine Todesstrafe verhängt wird). Ohne solche Garantien riskiert der Entsendestaat massive Imageschäden und eine Mitschuld an späteren Menschenrechtsverletzungen.

In der Theorie genießen Konsulate nach dem Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen (WÜK) einen geringeren Schutz als Botschaften. Während die Räumlichkeiten einer Botschaft absolut unverletzlich sind, beschränkt sich der Schutz bei Konsulaten oft auf jene Teile, die „ausschließlich für die Arbeit des Konsulats genutzt werden“. Zudem gibt es im WÜK keine so weitreichende Immunität für das Personal bei schweren Verbrechen wie im WÜD. In der Praxis bedeutet dies, dass ein Asylversuch in einem Konsulat riskanter ist, da das Gastland eher eine rechtliche Handhabe für einen Zugriff sieht. Dennoch ist der politische Preis für einen Sturm auf ein Konsulat fast ebenso hoch wie bei einer Botschaft.

Historisch gesehen wurden Konsulate seltener für Asylzwecke genutzt, es sei denn, sie liegen weit entfernt von der Hauptstadt in einer Krisenregion. Wenn eine Person in ein Konsulat flieht, wird der Fall meist sofort auf die Ebene der Botschaft in der Hauptstadt gezogen. Rechtlich entscheidet oft das nationale Recht des Entsendestaates, ob seine Konsularbeamten überhaupt befugt sind, Asyl zu gewähren. In vielen Ländern (wie den USA) ist dies strikt den Botschaftern vorbehalten. Wer also in ein Konsulat flieht, könnte feststellen, dass der dortige Chef rechtlich gar nicht befugt ist, den Schutzstatus förmlich auszusprechen, was die prozessuale Position gegenüber der lokalen Polizei massiv schwächt. Es empfiehlt sich völkerrechtlich immer der Weg zur Hauptmission (Botschaft).

Dies ist eine juristische Grauzone. Internationale Organisationen (IOs) verfügen zwar über Vorrechte und Immunitäten, die meist in speziellen Sitzabkommen (Headquarters Agreements) geregelt sind, aber sie sind keine souveränen Staaten. Das Recht auf Asylgewährung wird traditionell als ein Vorrecht von Staaten angesehen. Dennoch kommt es vor, dass Personen in UN-Büros Schutz suchen. Die UN-Praxis ist hierbei sehr zurückhaltend: Sie gewähren meist nur „vorübergehende Zuflucht“ bei unmittelbarer physischer Gefahr, lehnen es aber ab, einen formellen Asylstatus zu vergeben, der eine dauerhafte Beherbergung oder eine Safe-Passage-Verhandlung implizieren würde.

Der Grund hierfür ist rein pragmatisch: IOs müssen mit dem Gaststaat kooperieren, um ihre Mission (z.B. Nahrungsmittelhilfe oder Gesundheitsvorsorge) erfüllen zu können. Ein Asylfall würde diese Arbeit sofort blockieren. Zudem fehlen den IOs die diplomatischen Mittel zur Durchsetzung einer Ausreise. In der Rechtsfolge werden solche Personen meist so schnell wie möglich an eine bereitwillige Botschaft oder – nach Verhandlungen über deren Sicherheit – an die lokalen Behörden übergeben. Wer in ein UN-Büro flieht, sollte wissen, dass der völkerrechtliche Schutz dort wesentlich „dünner“ ist als in einer Botschaft, da die Organisation rechtlich verpflichtet ist, die Gesetze des Gastlandes zu respektieren, solange dies ihre funktionale Arbeit nicht behindert.

Ein Todesfall in der Botschaft ist ein diplomatischer Albtraum. Rechtlich gesehen tritt das Problem der Jurisdiktion über den Leichnam auf. Da die lokale Polizei das Gelände nicht betreten darf, kann keine normale Leichenschau oder Obduktion durchgeführt werden. Der Entsendestaat muss nun entscheiden, ob er lokale Pathologen einlädt oder den Leichnam in der diplomatischen Tasche außer Landes bringt. Letzteres ist völkerrechtlich umstritten, wird aber oft praktiziert, um eine unabhängige Untersuchung im Heimatland sicherzustellen. Das Gastland wird jedoch fast immer auf einer Untersuchung bestehen, wenn es vermutet, dass der Tod durch Gewaltanwendung oder mangelnde Hilfeleistung innerhalb der Botschaft eingetreten ist.

In der prozessualen Aufarbeitung wird die Todesursache zum zentralen Streitpunkt. Stirbt ein Asylant an natürlichen Ursachen, wird dies meist geräuschlos abgewickelt. Gibt es jedoch Anzeichen für Selbstmord oder gar einen Anschlag durch Agenten des Gastlandes (wie im Fall Khashoggi in einem Konsulat), bricht die gesamte diplomatische Architektur zusammen. Der Fall Khashoggi zeigte, dass die Inviolabilität der Mission nicht als Schutzschild für Verbrechen der Mission selbst dienen darf. In einem solchen Szenario kann der Gaststaat die Immunität der beteiligten Diplomaten aufheben lassen oder diese ausweisen. Die Beweissicherung – etwa durch Videoaufzeichnungen aus dem Inneren – wird dann zum entscheidenden Element in einem internationalen Strafverfahren.

Völkerrechtlich gibt es keine feste numerische Grenze, aber eine funktionale Grenze. Wenn eine Botschaft hunderte von Personen aufnimmt, kann sie ihre eigentlichen diplomatischen Aufgaben nicht mehr wahrnehmen. Das Gastland kann dann argumentieren, dass die Mission ihren Status als diplomatische Vertretung verloren hat und nun als Flüchtlingslager fungiert. Dies könnte eine Ausweisung des gesamten Personals rechtfertigen. In der Geschichte gab es jedoch Fälle (z.B. während des Militärputsches in Chile 1973), in denen europäische Botschaften hunderte von Menschen aufnahmen, um sie vor der Exekution zu retten. Hier wurde das humanitäre Gebot von der Weltgemeinschaft über die funktionalen Bedenken gestellt.

In der heutigen Zeit ist die Logistik der begrenzende Faktor. Eine Botschaft muss alle Personen im Inneren ernähren und medizinisch versorgen. Da das Gastland oft die Belieferung kontrolliert, wird eine große Anzahl von Asylanten schnell zur unerträglichen Last. Juristisch gesehen muss die Botschaft bei Massenzustrom beweisen können, dass jede einzelne Person einer individuellen Verfolgung ausgesetzt ist. Eine pauschale Aufnahme ganzer Gruppen ohne Einzelfallprüfung wird völkerrechtlich meist als unzulässige Einmischung gewertet. Werden hingegen Beweise für einen drohenden Massenmord (Genozid-Prävention) vorgelegt, verschieben sich die Standards der Zulässigkeit zugunsten der Botschaft, was als „Notstandsasyl“ bezeichnet wird.