Concussão: Entenda o Conceito, as Diferenças da Corrupção Passiva e as Principais Jurisprudências do STJ

Concussão: conceito, elementos do tipo e atual regime legal

A concussão é crime funcional contra a Administração Pública previsto no art. 316 do Código Penal. O núcleo do tipo é o verbo “exigir”: praticará concussão o agente público que, para si ou para outrem, exige vantagem indevida, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela. A pena atualmente cominada ao caput é de reclusão, de 2 a 12 anos, e multa (redação consolidada após alterações legislativas), e o diploma ainda contempla formas específicas chamadas de excesso de exação nos §§ 1º e 2º. 0

Bem jurídico tutelado e natureza do delito

O bem jurídico é a probidade administrativa e o regular funcionamento da Administração, protegendo-se a confiança social no exercício imparcial do poder público. A concussão é crime formal: consuma-se no momento da exigência da vantagem, independentemente de sua efetiva obtenção. A entrega do dinheiro (ou de outra utilidade) constitui mero exaurimento. Essa compreensão está consolidada na jurisprudência dos tribunais superiores. 2

Excesso de exação (§§ 1º e 2º do art. 316): quando a “cobrança” de tributo se torna crime

O legislador destacou, como variações autônomas, hipóteses diretamente ligadas à exação tributária: (i) exigir tributo ou contribuição social indevidos, ou empregar meio vexatório/gravoso na cobrança (que a lei não autoriza) — § 1º —, e (ii) desviar, em proveito próprio ou de outrem, o que recebeu indevidamente para recolher aos cofres públicos — § 2º. A pena do §1º é, em regra, reclusão, de 3 a 8 anos, e multa; no §2º, reclusão, de 2 a 12 anos, e multa. 4

O STJ tem jurisprudência firme no sentido de que erro de interpretação de norma tributária — diante de quadro jurídico objetivamente controvertido — não configura o crime de excesso de exação, por faltar o dolo de exigir o indevido; a exigência de tributo “dúbio” sem prova de má-fé é tratada na seara administrativa/tributária, não penal. 5

Concussão x corrupção passiva x extorsão: como diferenciar

Concussão x corrupção passiva

A diferença nuclear está nos verbos nucleares: na concussão, o agente exige; na corrupção passiva (art. 317), o agente solicita, recebe ou aceita promessa de vantagem. A jurisprudência e manuais institucionais esclarecem que a presença de coação ou de postura impositiva — ainda que velada, mas impositiva — é indicativa de concussão; quando há pedido (sem exigência), a tipicidade costumeiramente recai na corrupção passiva. 8

Concussão x extorsão

Na extorsão (art. 158), qualquer pessoa (particular) pode ser agente e o núcleo é constranger alguém, mediante violência ou grave ameaça, com o intuito de obter vantagem indevida. Embora ambos os delitos sejam formais (consumam-se com a conduta de constrangimento), a qualidade de funcionário público e a relação com a função são os diferenciais na concussão. A gravidade de ameaça típica da extorsão nem sempre se faz necessária na concussão (basta a exigência “em razão da função”). 9

Consumação, flagrante e tentativa

Consumação com a exigência e implicações práticas

Como dito, a concussão se consuma com a exigência. A partir daí, a entrega do numerário (ou utilidade) é exaurimento. O reconhecimento de flagrante também acompanha essa lógica: havendo prova de que ocorreu a exigência (ex.: abordagem gravada, ordens coercitivas etc.), tem-se a materialidade da consumação, ainda que a vítima não haja pago. 11

Possibilidade de tentativa

Por ser delito formal, não é comum falar em tentativa; em regra, ou há exigência (consumado) ou não há início de execução. Em hipóteses excepcionais — p. ex., quando atos executórios inequívocos de exigência são interrompidos por causa alheia (antes de a exigência se externar) — parte da doutrina admite tentativa, mas o debate é casuístico e mais raro no foro prático.

Concussão e responsabilidade por improbidade administrativa

Na esfera cível-administrativa, a concussão frequentemente se correlaciona com atos de improbidade (Lei 8.429/1992, hoje Lei 14.230/2021), a depender do caso e do dolo específico. A nova redação da LIA enfatiza a necessidade de dolo para sancionar (as condutas culposas perderam, em larga medida, tipicidade), e há discussão acadêmica sobre como os tipos penais dialogam com as hipóteses de improbidade. Em linha geral, a exigência de vantagem indevida, quando comprovada, pode espelhar enriquecimento ilícito ou violação a deveres de probidade, ensejando sanções civis (perda da função, suspensão de direitos políticos, multa, proibição de contratar). 12

Jurisprudência selecionada e teses relevantes

Crime formal e consumação independente da vantagem

Informativos do STJ destacam que a concussão é formal e se consuma com a exigência da vantagem, sendo a posterior entrega mero exaurimento — entendimento que orienta a atuação policial e do Ministério Público (marcos de flagrante, interceptações e medidas cautelares). 13

Excesso de exação: erro de interpretação não é crime

O STJ decidiu que erro na interpretação da lei tributária, sem dolo, não configura o delito do §1º do art. 316, reforçando a linha de que a esfera penal é reservada a comportamentos dolosos e abusivos, não a divergências técnico-tributárias de boa-fé. 14

Diferenciação com corrupção passiva

A jurisprudência e materiais didáticos dos tribunais deixam nítido que, se o agente pede vantagem (ainda que insinuando), há, em regra, corrupção passiva; se exige, há concussão. A identificação do tom impositivo na prova (conversas, registros, testemunhas) é decisiva. 15

Ciclo típico do caso prático: do surgimento do fato à sentença

Investigação e captação de prova

• Relatos da vítima (ou de terceiros) sobre exigência de vantagem por servidor em posição de poder (fiscal, policial, agente de obra, gestor de contrato, servidor de licenciamento etc.).
• Medidas de prova: registros ambientais, interceptações (quando presentes os pressupostos legais), ação controlada e eventual flagrante diante da exigência/entrega combinada.
• Documentos de contexto (processos administrativos, notificações, e-mails) para comprovar que a exigência se deu “em razão da função”.

Denúncia e tipificação

• Enquadramento primário: art. 316, caput, quando há exigência de vantagem em razão da função.
• Se houver conexão tributária, avaliar o §1º (indevido/vexatório); se desvio do que foi recebido, aplicar o §2º.
• Concursos possíveis: corrupção passiva (art. 317) versus concussão — o conjunto probatório deverá revelar “exigir” vs. “solicitar”.

Dosimetria (pontos gerais)

• Baseia-se no art. 59 (culpabilidade, antecedentes, conduta social etc.).
• Para o caput, a pena abstrata é de 2 a 12 anos e multa; para o §1º, 3 a 8 anos e multa; para o §2º, 2 a 12 anos e multa. 16

Gráfico didático — faixas de pena no art. 316

Visualização comparativa (caput, §1º e §2º):

Altura relativa representando a amplitude abstrata da pena; valores extraídos do texto legal consolidado. 17

Riscos de imputação equivocada e defesas usuais

Risco 1: confundir “pedido” com “exigência”

É frequente a denúncia por concussão quando a prova revela apenas solicitação. Nessa hipótese, tende-se a reconhecer corrupção passiva. O teor literal das mensagens, o contexto (pressão hierárquica, ameaça de represália administrativa) e a percepção da vítima são determinantes. 18

Risco 2: excesso de exação sem dolo

Quando a cobrança tributária se dá em ambiente de controvérsia técnica, sem intuito de exigir o indevido, a jurisprudência do STJ afasta o §1º. O caso migra para esfera administrativo-tributária. 19

Risco 3: desvio (art. 316, §2º) versus peculato

Se o agente desvia valores que recebeu para recolher, incide o §2º do art. 316; quando a apropriação recai sobre bens/valores confiados em razão do cargo (fora do contexto exacional), pode haver peculato (art. 312). A descrição fática na denúncia deve delimitar a origem do numerário e a finalidade pública traída, para evitar bis in idem.

Boas práticas institucionais para prevenir a concussão

• Compliance público: políticas de integridade, canais de denúncia com garantia de anonimato e respostas rápidas.
• Transparência procedimental: checklists e matrizes de risco em licenciamento, fiscalização, compras e contratos, evitando espaços para “discricionariedade informal”.
• Capacitação contínua em ética pública, conflito de interesses e tratamento de presentes/hospitalidade.
• Rastreabilidade de atos: decisões registradas em sistema com trilha de auditoria; vedação de tratativas fora dos canais oficiais.

Concussão na prática: sinais de alerta e medidas imediatas

Para a vítima/cidadão

• Documentar a exigência (datas, local, nomes, e se possível registros de áudio/vídeo nos limites legais);
• Acionar ouvidorias, corregedorias e órgãos de persecução (MP/Polícia) — casos de flagrante podem comportar ação controlada com orientação das autoridades;
• Evitar pagamentos “para resolver”; o desembolso não impede o reconhecimento do crime (é exaurimento). 20

Para a Administração

• Registrar e monitorar denúncias com protocolo e prazo de resposta;
• Ativar corregedoria e instaurar PAD quando houver lastro mínimo;
• Providenciar preservação de evidências (documentos, logs, mensagens corporativas) e cooperação com o MP/Polícia.

Notas sobre estatística e percepção social

O Brasil não possui série pública consolidada, por tipo penal, que isole concussão no âmbito nacional com a granularidade desejável; os dados oficiais costumam reunir “crimes contra a Administração” em conjunto. De todo modo, relatórios de corregedorias, MPs e tribunais de contas locais revelam que a cifra oculta é expressiva — muitos fatos não chegam a ser noticiados por receio de retaliações ou por desconhecimento dos canais. A adoção de programas de integridade e de mecanismos de proteção ao denunciante tende a aumentar a notificação e a responsabilização.

Conclusão

A concussão sintetiza um dos núcleos centrais da tutela penal da probidade: exigir vantagem, em razão da função, é atacar a imparcialidade e o dever de legalidade do Estado. A jurisprudência é estável ao reconhecer sua natureza formal e a consumação com a exigência, sem necessidade de prova de recebimento — premissa que agiliza a reação institucional (inclusive com flagrantes). Os parágrafos dedicados ao excesso de exação cobrem as distorções na cobrança tributária, mas exigem dolo, como lembra o STJ ao afastar a criminalização de meros erros técnicos. Na fronteira com corrupção passiva e extorsão, o que decide é o modo da conduta (exigir × solicitar × constranger com violência/ameaça) e o nexo com a função. Em termos de política pública, compliance, transparência, canais de denúncia e trilhas de auditoria são instrumentos essenciais para prevenir o ilícito e fortalecer a confiança no poder público.

Guia rápido — Concussão (art. 316 do CP): conceito, diferenças e prática

• O que é: crime funcional em que o agente público exige, para si ou para outrem, vantagem indevida, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela (art. 316, caput, CP).
• Quando se consuma: no ato da exigência; o recebimento da vantagem é exaurimento (entendimento consolidado do STJ).
• Excesso de exação (§§ 1º e 2º): (i) exigir tributo/contribuição indevidos ou usar meio vexatório de cobrança; (ii) desviar o que recebeu para recolher ao Erário.
• Penas em abstrato: caput 2 a 12 anos e multa; §1º 3 a 8 anos e multa; §2º 2 a 12 anos e multa.
• Diferenças-chave: concussão = exigir; corrupção passiva (art. 317) = solicitar/receber/aceitar promessa; extorsão (art. 158) = constranger com violência/ameaça (sujeito ativo pode ser particular).
• Provas típicas: registros de abordagem/exigência (áudio/vídeo), mensagens, testemunhos, documentos do processo administrativo que demonstrem o nexo “em razão da função”.
• Defesas usuais: ausência de exigência (mero pedido ⇒ corrupção passiva), erro de interpretação tributária (afasta §1º se faltante dolo), e tipificação mais adequada em peculato/execução fiscal.

FAQ (10 perguntas)

1) O que caracteriza a concussão em termos práticos?

O ato de exigir vantagem indevida, conectado à função pública (ex.: fiscal condiciona ato regular a pagamento). Não se exige ameaça típica da extorsão; basta a imposição derivada do poder funcional.

2) Precisa haver pagamento para o crime se consumar?

Não. A concussão é formal e se consuma com a exigência. O pagamento posterior é exaurimento e pode agravar o contexto, mas não é requisito de tipicidade.

3) Qual a diferença entre concussão e corrupção passiva?

Nos verbos nucleares: concussão = exigir; corrupção passiva (art. 317) = solicitar/receber/aceitar promessa. O tom impositivo e a coação funcional sinalizam concussão; pedido sem imposição tende a ser corrupção passiva.

4) O que é excesso de exação do §1º do art. 316?

É a exigência de tributo/contribuição indevidos ou por meio vexatório (além do autorizado). Requer dolo: controvérsia técnico-tributária sem má-fé não configura o crime.

5) E o §2º do art. 316: quando se aplica?

Quando o agente desvia, em proveito próprio ou alheio, valores recebidos para recolher aos cofres públicos. A pena retorna ao patamar do caput (2 a 12 anos e multa).

6) Qual é o bem jurídico protegido?

A probidade administrativa e o regular funcionamento da Administração, afetados quando o poder público é usado para exigir vantagens indevidas.

7) É possível tentativa de concussão?

É rara. Por ser crime formal, ou há exigência (consumado) ou não há início de execução. Admite-se tentativa apenas em situações excepcionais, quando atos inequívocos de execução são interrompidos antes de a exigência se exteriorizar.

8) Como diferenciar concussão de extorsão?

Na extorsão (art. 158), qualquer pessoa pode ser agente e há violência/grave ameaça. Na concussão, o agente é funcionário público e a coação decorre do cargo; não se exige ameaça típica.

9) Quais provas são mais relevantes?

Elementos que demonstrem a exigência: áudios, vídeos, mensagens, testemunhos, documentos do processo (ex.: despacho condicionando ato a vantagem), além do nexo “em razão da função”.

10) Quais argumentos defensivos mais aceitos na jurisprudência?

(i) Atipicidade por ausência de exigência (configurando corrupção passiva); (ii) no §1º, erro de interpretação tributária, sem dolo; (iii) readequação típica (ex.: peculato) quando os fatos não guardam conexão com exigência.

Base normativa e decisional (nome alternativo para “Base técnica”)

• Código Penal, art. 316 — caput: “exigir, para si ou para outrem, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida”, com pena de 2 a 12 anos e multa. §1º: excesso de exação (exigir tributo indevido ou por meio vexatório), pena 3 a 8 anos e multa. §2º: desviar valor recebido para recolher, pena 2 a 12 anos e multa.
• Art. 317 (corrupção passiva) — para contraste: solicitar/receber/aceitar promessa de vantagem.
• Art. 158 (extorsão) — constranger mediante violência/ameaça, com intuito de obter vantagem indevida.
• Jurisprudência do STJ — concussão é crime formal, consumação com a exigência; recebimento é exaurimento; erro de interpretação tributária sem dolo afasta o §1º (excesso de exação).
• Lei 14.230/2021 (improbidade) — diálogo com a esfera cível: necessidade de dolo para sanções por atos contra a probidade, quando os fatos também caracterizam concussão.

Considerações finais

A concussão ocupa posição central na tutela da Administração porque transforma a autoridade pública em instrumento de coação privada. O direito positivo e a jurisprudência caminham no mesmo sentido: o verbo “exigir” é decisivo; a consumação independe do recebimento; e o excesso de exação só se configura quando há dolo, não bastando equívocos técnico-tributários. Na prática, qualificar corretamente o fato (concussão × corrupção passiva × extorsão × peculato) e estruturar a prova com foco no nexo “em razão da função” são os fatores que definem a responsabilização penal e, no plano cível, a eventual improbidade. Programas de integridade, canais de denúncia e transparência procedimental reduzem o espaço para a exigência indevida e fortalecem a confiança social no poder público.