Audiências Públicas no Licenciamento Ambiental: Transparência, Participação e Impacto nas Decisões
As audiências públicas no licenciamento ambiental são instrumentos de transparência e participação social que conectam comunidade, órgãos ambientais e empreendedores na análise dos impactos de atividades potencialmente poluidoras. Mais do que um evento formal, a audiência integra o devido processo ambiental, permitindo que informações técnicas do EIA/RIMA sejam traduzidas em linguagem acessível, críticas e sugestões sejam colhidas, e que o órgão licenciador tenha subsídios adicionais para decidir com legitimidade. Este guia detalha fundamentos, objetivos, hipóteses de cabimento, rito, boas práticas e consequências jurídicas relacionadas às audiências públicas no processo de licenciamento ambiental.
Fundamentos legais e posição no sistema de licenciamento
O regime jurídico das audiências públicas decorre da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981), do seu regulamento (Decreto nº 99.274/1990), das resoluções do CONAMA – notadamente a Resolução CONAMA nº 01/1986 (EIA/RIMA), a Resolução CONAMA nº 09/1987 (disciplinamento específico da audiência) e a Resolução CONAMA nº 237/1997 (procedimentos de licenciamento) – além de normas de transparência como a Lei nº 10.650/2003 e a Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação). A LC nº 140/2011 distribui competências administrativas entre União, Estados, DF e Municípios, repercutindo sobre qual órgão é responsável por conduzir a audiência.
Em síntese, a audiência pública situa-se na fase de Licença Prévia (LP), quando há EIA/RIMA, podendo ocorrer também em outros momentos, a depender do impacto e das exigências do órgão licenciador. Seu resultado compõe o processo administrativo e subsidia a decisão, mas não vincula o órgão ambiental, que deve motivar a consideração (ou rejeição) das contribuições recebidas.
Objetivos: para que serve a audiência pública
Transparência e controle social
As audiências permitem publicização dos estudos ambientais, democratizando o acesso à informação técnica e oportunizando o controle social sobre o projeto, seus riscos e medidas mitigadoras/compensatórias.
Qualificação da tomada de decisão
Comentários de moradores, associações, academia e especialistas locais agregam conhecimento contextual (hidrologia local, ocupação do solo, usos tradicionais, fragilidades sociais), reduzindo assimetria informacional e elevando a qualidade da decisão do órgão licenciador.
Gestão de conflitos
A audiência funciona como espaço institucional para prevenir e gerir conflitos, mapeando riscos socioambientais, expectativas, e estabelecendo canais de diálogo que tendem a diminuir judicializações futuras.
Quando a audiência pública é cabível
A audiência é cabível, em regra, nos processos com EIA/RIMA, seja por determinação do órgão ambiental, seja quando requerida por: (i) entidade civil, (ii) Ministério Público, ou (iii) por um número mínimo de cidadãos (conforme disciplina da Res. CONAMA nº 09/1987). Em empreendimentos sem EIA/RIMA, o órgão licenciador pode, motivadamente, convocar audiência se houver significativo interesse social ou controvérsia relevante.
Passo a passo do rito: do edital à ata
1) Publicidade prévia e convocação
O órgão licenciador divulga data, horário, local e pauta com antecedência razoável, em canais oficiais e meios de ampla circulação. Deve garantir acessibilidade, espaço adequado e, quando necessário, recursos de inclusão (libras, áudio-descrição, tradução, entre outros).
2) Disponibilização do EIA/RIMA
O RIMA deve ser disponibilizado em linguagem clara e acessível com antecedência suficiente para leitura pública. Cópias físicas e digitais devem estar acessíveis em órgãos públicos locais, bibliotecas e portais eletrônicos.
3) Condução: ordem dos trabalhos
Aberta a sessão, a presidência (representante do órgão) explica o rito, apresenta os estudos e concede a palavra ao empreendedor e à equipe técnica, seguindo-se o período de perguntas e manifestações da comunidade, com respostas registradas em ata.
4) Registro e documentação
Elabora-se ata circunstanciada contendo lista de presença, síntese das falas, questionamentos, respostas, objeções, proposições e encaminhamentos. É recomendável gravação audiovisual e posterior publicação em portal oficial.
5) Tratamento das contribuições
Encerrada a audiência, as contribuições devem ser analisadas pela equipe técnica do órgão e, se pertinente, pelo empreendedor, podendo resultar em complementações de estudo, ajustes de medidas mitigadoras ou condicionantes na futura licença. A decisão deve motivar como tratou o que foi trazido na audiência.
Princípios que regem a audiência pública
Publicidade e transparência
Toda a documentação essencial deve ser pública e compreensível, resguardadas hipóteses legais de sigilo estrito e excepcional.
Participação e isonomia
Garantia de fala a diferentes segmentos sociais, com regras objetivas de inscrição e tempo, evitando privilégios ou assimetrias indevidas.
Oralidade e informalidade moderada
Embora inserida no processo administrativo, a audiência adota linguagem clara e dinâmica dialógica para maximizar compreensão e engajamento.
Motivação e accountability
As contribuições não vinculam, porém devem ser enfrentadas tecnicamente na motivação da decisão, sob pena de nulidade por deficiência de fundamentação.
Conteúdo mínimo a esclarecer em audiências com EIA/RIMA
- Descrição do empreendimento e alternativas tecnológicas e locacionais consideradas.
- Diagnóstico ambiental das áreas de influência (física, biótica e socioeconômica).
- Impactos significativos (instalação, operação e desativação) e respectivos indicadores.
- Medidas mitigadoras, compensatórias e programas de monitoramento.
- Plano de comunicação social e mecanismos permanentes de diálogo.
- Riscos e planos de contingência, inclusive para acidentes ambientais.
- Conformidade normativa (zoneamento, áreas protegidas, patrimônio cultural, outorgas, licenças correlatas).
Formato, local e acessibilidade: presencial, virtual ou híbrida
Com a transformação digital, muitos órgãos passaram a adotar formatos híbridos, combinando participação presencial e remota. Independentemente do formato, é essencial assegurar:
- Acessibilidade (Libras, legendas, estrutura física adequada);
- Conectividade (salas virtuais estáveis, instruções simples de acesso, chat moderado);
- Registro fidedigno (ata e gravação pública);
- Moderação técnica para evitar dispersões e garantir a fala de minorias/afetados.
Papel de cada ator no evento
Órgão licenciador
Preside a audiência, assegura rito, equilíbrio das falas e registro, e define como as contribuições serão tratadas no processo decisório.
Empreendedor e consultorias
Apresentam o projeto e o EIA/RIMA, respondem questionamentos com base técnica e demonstram compromissos com medidas de prevenção, mitigação e compensação.
Comunidade e sociedade civil
Apontam impactos percebidos, trazem conhecimento local e sugestões de melhorias, questionam inconsistências e cobram transparência.
Ministério Público e demais órgãos
Atuam na tutela da legalidade e na defesa de direitos difusos, podendo recomendar ajustes, diligências e condicionantes.
Consequências jurídicas de falhas na audiência
A inobservância de regras essenciais – como falta de publicidade adequada, não disponibilização prévia do RIMA ou desconsideração imotivada das manifestações – pode ensejar a anulação de atos do licenciamento por violação a princípios da publicidade, motivação e participação. Em casos extremos, a licença concedida sem o devido enfrentamento das contribuições relevantes pode ser reputada nula, com riscos de paralisação do empreendimento e responsabilização do ente licenciador e do empreendedor.
Indicadores úteis para a qualidade da audiência
Além da presença, interessa medir diversidade de atores, número de contribuições escritas e orais, taxa de respostas pelo empreendedor, tempo médio de fala, clareza de materiais e índice de acolhimento das sugestões (total ou parcial). Abaixo, um exemplo de quadro de monitoramento que pode constar do processo:
| Indicador | Descrição | Meta recomendada |
|---|---|---|
| Participação diversa | Representação de moradores, ONGs, academia, setor produtivo, povos e comunidades tradicionais | >= 5 segmentos |
| Contribuições respondidas | Percentual de perguntas com resposta técnica adequada | >= 90% |
| Transparência | Postagem de ata, gravação e materiais em portal oficial | 100% até 5 dias úteis |
| Acolhimento | Propostas aceitas total/parcialmente ou justificadas | Enfrentamento expresso de 100% |
Boas práticas para órgãos licenciadores
- Planejar com antecedência o calendário e locais acessíveis, inclusive no território diretamente afetado.
- Publicar RIMA amigável (resumos executivos, infográficos) e guias de leitura para leigos.
- Assegurar moderação neutra, regras claras de fala e registro integral em ata e gravação.
- Abrir janela de contribuições escritas antes e depois da audiência por período razoável.
- Disponibilizar respostas técnicas pós-audiência e matriz de tratamento das contribuições.
Boas práticas para empreendedores e consultorias
- Explicar alternativas locacionais/tecnológicas e justificar a escolha final com critérios ambientais e socioeconômicos.
- Apresentar mapas legíveis, simulações e cenários de risco em linguagem clara.
- Demonstrar planos de mitigação/compensação e monitoramento com indicadores e metas.
- Prever canais permanentes de diálogo (comitês locais, ouvidoria, relatórios periódicos).
- Responder objeções de forma técnica e respeitosa, evitando jargões e lacunas explicativas.
Boas práticas para comunidades e sociedade civil
- Organizar previamente perguntas objetivas e registrar impactos locais (fotografias, relatos, medições comunitárias).
- Levar propostas de condicionantes realistas, vinculadas a indicadores monitoráveis.
- Priorizar fatos e evidências, evitando desinformação; buscar apoio técnico quando possível.
Erros comuns e como evitá-los
- Divulgação insuficiente: corrige-se com calendários amplos, mídias locais e avisos em múltiplos canais.
- RIMA inacessível: produzir resumos, glossários e versões acessíveis; disponibilizar antecipadamente.
- Tempo desequilibrado de fala: definir regras e moderar ativamente para garantir isonomia.
- Registro precário: ata detalhada + gravação pública; matriz de tratamento das contribuições.
- Desconsideração imotivada: decisão final deve enfrentar cada ponto relevante.
Integração com outros instrumentos de gestão ambiental
A audiência pública dialoga com avaliações ambientais estratégicas, zoneamentos, planos diretores, outorgas de recursos hídricos, autorizações florestais e unidades de conservação. Em contextos sensíveis (terras indígenas, quilombolas, comunidades tradicionais), devem ser observadas normas específicas de consulta prévia, livre e informada (conforme instrumentos internacionais incorporados e regulamentações internas aplicáveis), harmonizando-se com o rito da audiência do licenciamento.
Como a audiência influencia condicionantes e monitoramento
Contribuições relevantes frequentemente se traduzem em condicionantes da licença (monitoramento adicional, barreiras físicas, programas socioambientais, readequação de traçados, cronogramas, metas). Durante a LO e a operação, o histórico da audiência orienta indicadores, relatórios e os gatilhos para revisão de medidas. O acompanhamento pelos comitês locais e o reporte periódico reforçam a legitimidade e reduzem riscos de conflito.
Transparência digital e dados abertos
Portais eletrônicos de licenciamento devem disponibilizar processos completos, RIMAs, atas, gravações, pareceres e decisões em formato pesquisável, respeitando a proteção de dados pessoais. Boas práticas incluem APIs de dados abertos, dossiês temáticos por empreendimento e mecanismos de notificação à população interessada.
Conclusão
As audiências públicas são eixo da governança ambiental no licenciamento: ampliam a legitimidade, qualificam a decisão e previnem conflitos. Seu valor, porém, depende do como são planejadas, conduzidas e registradas. A chave é assegurar publicidade efetiva, acessibilidade, respostas técnicas e motivação robusta na decisão final – transformando manifestação social em condicionantes e programas de monitoramento que protejam o meio ambiente e respeitem direitos. Bem-feitas, as audiências geram licenças mais sólidas, empreendimentos mais seguros e comunidades mais bem-informadas.
- Finalidade: garantir transparência e participação social na análise do EIA/RIMA e condicionar a decisão do órgão licenciador com contribuições da comunidade.
- Quando acontece: preferencialmente na Licença Prévia (LP) quando há EIA/RIMA; pode ocorrer em outras fases se houver interesse social relevante.
- Quem pode solicitar: órgão licenciador (de ofício), Ministério Público, entidade civil ou cidadãos em número mínimo previsto em norma local (Res. CONAMA nº 09/1987).
- Convocação: publicar data/horário/local ou link com antecedência razoável; divulgar em canais oficiais e mídia local; assegurar acessibilidade (Libras, legendas, espaço adequado).
- Documentos prévios: disponibilizar o RIMA em linguagem clara com antecedência; indicar pontos físicos e digitais de acesso; fornecer resumo executivo e mapas legíveis.
- Rito básico: abertura e explicação do procedimento → apresentação do empreendimento e dos estudos → manifestação do público com perguntas → respostas técnicas → encerramento com encaminhamentos.
- Registro: produzir ata circunstanciada (lista de presença, falas, perguntas/respostas, objeções e propostas), preferencialmente com gravação audiovisual e posterior publicação.
- Tratamento das contribuições: elaborar matriz de tratamento (aceita/parcial/não aceita + justificativa); pode exigir complementação de estudos ou gerar condicionantes na licença.
- Resultado jurídico: audiência não é vinculante, mas a decisão deve motivar o enfrentamento das contribuições; falhas graves (sem publicidade, sem RIMA, sem motivação) podem anular atos do licenciamento.
- Formatos: presencial, virtual ou híbrido; garantir estabilidade de transmissão, regras de fala, mediação neutra e registro íntegro.
- Boas práticas do órgão: calendário público; janela para contribuições escritas antes/depois; publicar ata, gravação e respostas em até 5 dias úteis; monitorar indicadores.
- Boas práticas do empreendedor: apresentar alternativas locacionais/tecnológicas; detalhar mitigações/compensações e planos de monitoramento; evitar jargões e responder objetivamente.
- Boas práticas da comunidade: organizar perguntas objetivas; levar evidências locais (fotos, medições); propor condicionantes mensuráveis.
- Indicadores-chave: diversidade de atores (≥ 5 segmentos), ≥ 90% de perguntas respondidas, publicação de materiais (100% até 5 dias úteis), enfrentamento expresso de todas as sugestões.
- Erros a evitar: divulgação insuficiente; RIMA inacessível; tempo desigual de fala; ausência de ata/gravação; decisão sem fundamentação sobre as contribuições.
- Checklist essencial (antes):
- Editar e publicar edital/aviso com antecedência.
- Disponibilizar RIMA (físico + digital) e resumo amigável.
- Reservar local acessível ou configurar sala virtual estável.
- Definir regras de fala e equipe de moderação.
- Checklist (durante):
- Explicar rito; registrar lista de presença.
- Apresentar estudos com mapas/infográficos.
- Garantir isonomia de fala e respostas técnicas.
- Gravar áudio/vídeo e anotar perguntas/encaminhamentos.
- Checklist (depois):
- Publicar ata + gravação e materiais.
- Divulgar matriz de tratamento das contribuições.
- Indicar ajustes no EIA/RIMA e condicionantes propostas.
- Motivar na decisão como cada ponto foi enfrentado.
O que é audiência pública no licenciamento ambiental e para que serve?
É um encontro aberto que integra o processo administrativo de licenciamento para apresentar e debater, com a sociedade, os estudos ambientais (especialmente o EIA/RIMA). Seu objetivo é ampliar transparência, colher contribuições e qualificar a decisão do órgão licenciador, sem caráter vinculante.
Quando a audiência é obrigatória?
Em regra, quando houver EIA/RIMA, por determinação do órgão ambiental, ou quando requerida por entidade civil, pelo Ministério Público ou por um número mínimo de cidadãos, nos termos da Resolução CONAMA nº 09/1987. Também pode ocorrer por relevância ou interesse social, ainda que sem EIA, se o órgão assim decidir.
Quem convoca e como deve ser feita a divulgação?
A convocação é do órgão licenciador. A divulgação deve informar data, horário, local/link e pauta com antecedência razoável, em meios oficiais e de ampla circulação, assegurando acessibilidade (ex.: Libras, legendas) e local adequado, conforme boas práticas e normativos de publicidade administrativa.
O que precisa estar disponível ao público antes da audiência?
O RIMA em linguagem clara, preferencialmente com resumo executivo, mapas e infográficos. Recomenda-se disponibilização física (prefeituras, bibliotecas) e digital (portal do órgão), garantindo tempo hábil para leitura prévia.
Qual é o rito básico durante a audiência?
Abertura pelo órgão → exposição do empreendimento e dos estudos → manifestações e perguntas do público → respostas técnicas da equipe e do empreendedor → encaminhamentos e encerramento. Tudo deve ser registrado em ata, preferencialmente com gravação audiovisual.
As contribuições apresentadas são obrigatórias para o órgão ambiental?
Não são vinculantes, porém a decisão final deve motivar o enfrentamento das contribuições relevantes. Ignorar sem justificativa pode gerar nulidades por deficiência de motivação e violação à publicidade/participação.
Quais são as consequências jurídicas de falhas na audiência?
Falta de divulgação adequada, RIMA indisponível ou desconsideração imotivada das manifestações podem comprometer a validade do processo, ensejando anulação de atos e judicialização, além de atrasos e custos adicionais ao empreendedor.
É possível realizar audiência virtual ou híbrida?
Sim. Formatos presencial, virtual ou híbrido são aceitáveis, desde que garantam acessibilidade, estabilidade técnica, regras de fala isonômicas e registro íntegro (ata e gravação) com posterior publicação.
Qual o papel de cada ator (órgão, empreendedor e sociedade)?
O órgão licenciador preside, modera e registra; o empreendedor apresenta estudos e responde tecnicamente; a sociedade traz conhecimento local, riscos percebidos e sugestões de condicionantes, contribuindo para a qualidade da decisão.
As manifestações da audiência podem gerar condicionantes na licença?
Podem, sim. Contribuições relevantes costumam se refletir em condicionantes (mitigações, compensações, monitoramentos, indicadores, prazos), na complementação de estudos ou em ajustes de projeto.
Base técnica (fontes legais e normativas)
- Lei nº 6.938/1981 – Política Nacional do Meio Ambiente (princípios, objetivos e instrumentos).
- Decreto nº 99.274/1990 – Regulamenta a PNMA e o EIA/RIMA.
- Resolução CONAMA nº 01/1986 – Diretrizes para EIA/RIMA.
- Resolução CONAMA nº 09/1987 – Disciplina audiências públicas no licenciamento ambiental.
- Resolução CONAMA nº 237/1997 – Procedimentos do licenciamento ambiental.
- Lei nº 10.650/2003 – Acesso público a dados e informações ambientais.
- Lei nº 12.527/2011 (LAI) – Lei de Acesso à Informação (publicidade e transparência).
- LC nº 140/2011 – Competências administrativas ambientais entre entes federativos.
- Convenção nº 169 da OIT – Consulta prévia, livre e informada a povos indígenas e comunidades tradicionais (quando aplicável).
Atenção: as informações acima têm caráter informativo e educacional e não substituem a análise personalizada de um(a) profissional habilitado(a). Cada processo de licenciamento possui especificidades técnicas e jurídicas; diante de dúvidas ou controvérsias, consulte o órgão licenciador, a assessoria técnica e/ou assessoria jurídica de sua confiança.