Atos de terrorismo: como a legislação brasileira define, pune e previne essas condutas

Conceito jurídico de atos de terrorismo no Brasil

O Brasil passou a contar, de forma mais clara, com uma tipificação penal específica para o terrorismo a partir da Lei nº 13.260/2016, conhecida como Lei Antiterrorismo. Antes dela, o ordenamento lidava com condutas violentas por meio de outros tipos penais (como homicídio, sequestro, incêndio, dano qualificado, crimes contra a segurança nacional e, em certos momentos históricos, pela Lei de Segurança Nacional), mas não havia um tipo geral, com definição própria de ato de terrorismo. A lei de 2016 foi editada principalmente para atender compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no âmbito da ONU, da OEA e de organismos financeiros, que exigem dos países a criminalização, prevenção e cooperação no enfrentamento ao terrorismo.

A lei brasileira procura equilibrar dois objetivos: (i) reprimir com rigor ataques que visem causar terror social, coação do Estado ou discriminação; e (ii) não criminalizar manifestações legítimas, movimentos sociais, greves, reivindicações políticas e atos de defesa de direitos. Por isso, o art. 2º, §2º, da Lei nº 13.260/2016, expressamente, exclui da definição de terrorismo a atuação de movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional, quando se derem com propósitos sociais ou reivindicatórios e sem prejuízo da tipificação de outros crimes que porventura ocorram.

1) Elementos estruturais do crime de terrorismo (Lei nº 13.260/2016)

O art. 2º da lei define que o terrorismo consiste na prática, por um ou mais indivíduos, de determinadas condutas (violentas ou potencialmente letais), por motivos de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião, ou ainda com a finalidade de:

• I — provocar terror social ou generalizado;
• II — expor a perigo pessoa, patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública;
• III — coagir autoridades ou o Estado a fazer ou deixar de fazer algo.

Essa combinação de meio + finalidade é o que distingue o terrorismo de crimes comuns violentos. Não basta que haja explosão ou atentado: é necessário que haja o propósito de gerar terror ou coagir o poder público.

2) Exclusões expressas: proteção a movimentos e protestos

Um ponto central da lei brasileira é o de não criminalizar protestos. O art. 2º, §2º, diz que “não se aplica o disposto neste artigo à conduta individual ou coletiva de pessoas em manifestações políticas, movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional, direcionados por propósitos sociais ou reivindicatórios”. Isso foi incluído após forte debate legislativo e da sociedade civil, com receio de que o tipo penal fosse usado para reprimir manifestações legítimas.

Entretanto, a própria lei observa que isso não impede a apuração de outros crimes eventualmente praticados durante atos públicos (dano, lesão, incêndio, resistência, desobediência etc.). Ou seja, não é porque o ato é um protesto que haverá imunidade penal; apenas não será terrorismo se preenchidos os requisitos da exclusão.

3) Penas e causas de aumento

A Lei nº 13.260/2016 estabelece pena de reclusão de 12 a 30 anos, além das correspondentes à ameaça ou à violência. Existem causas de aumento de pena, por exemplo, quando o crime:

• é cometido com uso de explosivo, agente tóxico, químico, biológico, radiológico ou nuclear;
• gera morte ou lesão grave de várias pessoas;
• envolve organização terrorista ou transnacionalidade.

A intenção do legislador foi deixar claro que se trata de crime de alta ofensividade, com resposta penal proporcional. A lei ainda prevê punição para financiamento do terrorismo, para quem promove, organiza, integra ou recruta pessoas para tais atos, bem como para quem produz ou divulga conteúdo de incitação.

4) Prevenção e cooperação internacional

A lei brasileira dialoga com convenções e resoluções internacionais que recomendam aos Estados:

• tipificar o terrorismo de forma clara;
• prevenir a lavagem de dinheiro e o uso do sistema financeiro para financiar atentados;
• promover cooperação policial e judiciária entre países;
• compartilhar informações de inteligência.

Nesse ponto, a atuação do COAF (hoje Unidade de Inteligência Financeira) e de órgãos como a Polícia Federal é fundamental, pois ajudam a identificar transações suspeitas e a rastrear grupos que possam tentar praticar atos terroristas em território nacional.

O Brasil também tipificou lavagem de dinheiro (Lei nº 9.613/1998) e passou a tratar o financiamento do terrorismo como hipótese expressa, permitindo bloqueio de bens e comunicações ao sistema internacional.

5) Relação com a Lei de Organizações Criminosas

O terrorismo pode se manifestar por meio de organizações estruturadas. Nesses casos, aplica-se, no que couber, a Lei nº 12.850/2013 (organizações criminosas), permitindo:

• colaboração premiada para identificar autores e financiadores;
• infiltração de agentes e investigação eletrônica;
• quebra de sigilo bancário e fiscal com ordem judicial;
• perda de bens que sejam proveito ou instrumento da atividade.

Essa combinação de leis cria um arcabouço repressivo que busca desarticular não só o executor do ato, mas também toda a cadeia de apoio e de financiamento.

6) Fiscalização, investigação e competência

Em regra, casos de terrorismo ou de seu financiamento envolvem competência da Justiça Federal, especialmente quando há interesse direto da União, transnacionalidade, órgãos federais ou bens da União envolvidos. A investigação é conduzida, via de regra, pela Polícia Federal, com atuação do Ministério Público Federal. A depender do alvo ou local do ataque (por exemplo, contra governadores, tribunais ou estruturas estaduais), pode haver atuação de órgãos estaduais em cooperação.

O caráter sensível do tema costuma levar os tribunais a autorizar medidas cautelares invasivas (interceptações, buscas, quebras de sigilo) quando houver indícios concretos de preparação de ato terrorista, justamente porque o bem jurídico protegido é a incolumidade pública em larga escala.

Conclusão

A legislação brasileira sobre atos de terrorismo, centrada na Lei nº 13.260/2016, conseguiu trazer para o plano interno os compromissos internacionais do país e definir, com maior precisão, o que o Brasil entende por terrorismo: atos violentos ou potencialmente letais, voltados a causar terror social, discriminação ou coagir o Estado. Ao mesmo tempo, a lei protegeu o direito de manifestação, afastando o uso indevido do tipo penal contra movimentos sociais. A efetividade desse sistema depende de três eixos: (i) prevenção financeira e de inteligência para identificar grupos e fluxos de recursos; (ii) investigação especializada, com uso dos instrumentos da Lei de Organizações Criminosas; e (iii) aplicação criteriosa dos tipos penais, para que apenas condutas realmente terroristas sejam punidas com o rigor que a Constituição exige.