Ocupação Irregular de Bens Públicos: o que acontece, quem responde e quando regularizar

Panorama: o que é “ocupação irregular de bens públicos” e por que isso importa

Chama-se ocupação irregular de bem público toda apropriação, uso exclusivo ou construção em área pertencente à União, Estados, DF, Municípios ou suas autarquias/fundações, sem título válido (licença, autorização, permissão, concessão, CDRU, legitimação de posse/fundiária etc.) ou com título vencido/incompatível com a afetação do bem. O tema é central no Direito Administrativo, Urbanístico e Ambiental, porque impacta a função pública do bem, a ordem urbanística, a proteção ambiental e a responsabilidade do Poder Público.

Classificação dos bens públicos e pontos de atenção

Efeitos jurídicos típicos da ocupação irregular

1. Imprescritibilidade e vedação ao usucapião: o tempo de ocupação não transforma detenção em propriedade/posse qualificada contra o Estado (CF e CC).
2. Reintegração/Desocupação: a Administração pode ajuizar reintegração, imissão ou adotar medidas administrativas, observando devido processo e proporcionalidade (notificações, defesa e cronograma quando houver vulneráveis).
3. Demolição e recomposição: obras em bem público sem licença são passíveis de demolição, além de recomposição ambiental se houver dano (APP, margens de rios, praias etc.).
4. Sanções administrativas/ambientais: multas, embargos, apreensões, além de responsabilidade civil objetiva por danos ambientais (reparação integral).
5. Indenização por benfeitorias: em regra não devida; excepcionalmente, admite-se discussão quando houver boa-fé objetiva e anuência formal do Poder Público (ex.: autorização precária expressa e investimentos induzidos pela Administração).
6. Taxas e remunerações: em terrenos da União (p.ex., terrenos de marinha), pode haver taxa de ocupação, foro e multas específicas, nos termos do regime patrimonial federal.
7. Responsabilização penal: a depender do caso, pode configurar esbulho possessório (CP, art. 161, II), crimes agrários (Lei 4.947/1966) e ilícitos urbanísticos/ambientais.
8. Regularização fundiária (REURB): em áreas urbanas dominicais, a Lei 13.465/2017 admite REURB-S (social) ou REURB-E (específica), quando presentes requisitos (não se aplica, por regra, a áreas de risco grave ou proteção permanente sem compatibilização ambiental).

Fluxo prático: do diagnóstico às medidas

1. Identificar o titular (União/Estado/Município/autarquia) e a classe do bem (uso comum, especial, dominical).
2. Mapear a afetação: há serviço público ou fruição coletiva? Se sim, proteção reforçada e prioridade de desocupação.
3. Checar riscos e vulnerabilidades: pessoas com deficiência, crianças, idosos, gestantes; registrar laudos sociais.
4. Medidas administrativas graduais: notificação, prazo de saída, negociação de remoção assistida; quando necessário, ação judicial com tutela de urgência.
5. Ambiental: se em APP/costa/margem, lavrar autos e exigir restauração (Plano de Recuperação de Área Degradada).
6. Alternativas legais: quando possível e conveniente, avaliar CDRU, permissão de uso qualificada, regularização fundiária ou parceria socioprodutiva com controle de riscos.

“Mini-gráficos” (visual didático)

Casos recorrentes e respostas jurídicas

1) Quiosques e mesas em calçadas/praias

Via de regra, dependem de permissão de uso (ato unilateral e precário). Ausente o título, caracteriza-se ocupação irregular com remoção sumária, observando contraditório mínimo e poder de polícia. A revogação é discricionária e não gera “direito adquirido” ao espaço.

2) Ocupação de área verde ou APP urbana

Há dupla tutela: urbanística e ambiental. Além da desocupação, é exigida recomposição (Lei 12.651/2012) e responsabilização pela supressão de vegetação e lançamento de entulhos. Programas de reassentamento podem ser adotados para famílias vulneráveis.

3) Áreas dominicais municipais com moradia consolidada

Podem ingressar em REURB-S (social) ou REURB-E, com legitimação de posse/fundiária, obras de infraestrutura e titulação, salvo impedimentos ambientais, de risco ou de interesse público prevalente (parques, obras estratégicas).

4) Faixas de domínio (rodovias, ferrovias, dutos)

Ocupações comprometem a segurança. A remoção costuma ser prioridade, com apoio policial. Eventuais danos causados pela Administração devem ser ressarcidos, mas as construções são consideradas clandestinas e sujeitas à demolição.

5) Terrenos de marinha e margens de rios da União

Sem inscrição/aforamento, a ocupação gera taxa de ocupação, multas e remoção. Intervenções em faixa costeira/APP também acionam o regime ambiental e, se houver erosão/dano, a responsabilidade civil.

Boas práticas para o Poder Público

• Cadastro georreferenciado de bens, com classe, afetação e restrições.
• Protocolos de fiscalização com etapas claras: notificação, defesa, remoção graduada e registro audiovisual.
• Atuação intersetorial: procuradoria, habitação, assistência social, meio ambiente, obras e segurança.
• Política de permissões padronizada, com critérios objetivos, prazos, contrapartidas e cláusula de revogabilidade.
• Participação social e transparência: editais, mapas públicos, relatórios de remoções.

Guia rápido (consulta em 30–60s)

• Usucapião contra o Poder Público: não cabe.
• Ocupante: em regra, detentor (sem proteção possessória contra o Estado).
• Desocupação: admissível com devido processo, prioridade para risco, APP e serviço essencial.
• Benfeitorias: sem autorização, não indeniza (salvo exceções muito específicas).
• Ambiental: demolição e recomposição quando houver dano/APP.
• Regularização: possível em bens dominicais, via REURB/CDRU, se viável.

FAQ

1) Posso “tomar conta” de uma praça e depois pedir usucapião?

Não. Bens públicos são imprescritíveis e não estão sujeitos a usucapião. O tempo não gera propriedade/posse qualificada contra o Estado.

2) Fiz uma construção pequena em calçada. O Município deve me indenizar ao remover?

Em regra, não. Construção irregular em bem público não gera direito à retenção nem à indenização. A Administração pode remover e, se for o caso, aplicar multas.

3) Há famílias vulneráveis numa área pública. A remoção é proibida?

Não é proibida, mas deve ser planejada, com avaliação social, notificação, prazos razoáveis e, quando possível, soluções de reassentamento ou aluguel social, priorizando áreas de risco e danos ambientais.

4) O Município pretende regularizar um núcleo consolidado em área dominical. É legal?

Sim, se cumpridos os requisitos da Lei 13.465/2017 (REURB), compatibilidade ambiental e interesse público. Áreas de risco/APP exigem tratamento próprio e podem impedir a regularização.

5) Benfeitorias feitas com “tolerância” informal do fiscal geram indenização?

Não necessariamente. A jurisprudência exige anuência formal/título e boa-fé objetiva. “Tolerância verbal” costuma ser insuficiente.

6) A ocupação irregular pode gerar crime?

Pode, a depender do caso: esbulho possessório (CP, art. 161, II), crimes agrários (Lei 4.947/1966) e ambientais/urbanísticos. Avalia-se o fato concreto.

Conclusão

A ocupação irregular de bens públicos não consolida direitos possessórios e costuma exigir resposta célere do Poder Público para preservar a função do bem, a segurança coletiva e o meio ambiente. O eixo jurídico é claro: imprescritibilidade, vedação à usucapião, precariedade da detenção e possibilidade de remoção/demolição com observância de devido processo e proteção a vulneráveis. Em paralelo, políticas de regularização fundiária e instrumentos como CDRU podem, quando cabíveis, transformar problemas crônicos em soluções urbanísticas/ambientais estáveis. A combinação de planejamento, fiscalização, transparência e respeito a direitos humanos é o caminho para restaurar a legalidade e entregar resultados sustentáveis.

Referencial normativo e operacional (nome alternativo para “Base técnica”)

• Constituição Federal: art. 20 (bens da União); art. 26 (bens dos Estados); art. 183 §3º e art. 191 par. único (vedação à usucapião de bens públicos); princípios da Administração (art. 37).
• Código Civil (arts. 98–103): conceito e classificação de bens públicos; inalienabilidade enquanto afetados; imprescritibilidade/usucapião vedada.
• Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade): política urbana, instrumentos urbanísticos e regularização.
• Lei 13.465/2017: REURB-S e REURB-E; legitimação de posse/fundiária; regras de titulação e infraestrutura.
• Lei 12.651/2012 (Código Florestal): APPs, recomposição e responsabilidade ambiental.
• Lei 14.133/2021 (Licitações e Contratos): alienação/gestão patrimonial exige lei e procedimento competitivo (dominicais).
• Decreto-Lei 9.760/1946: regime dos terrenos de marinha (foro, taxa de ocupação, multas).
• Jurisprudência STF/STJ: ocupante de bem público como mero detentor; ausência de indenização/ retenção por benfeitorias sem título; proteção possessória do Estado.