Fundo de Combate à Pobreza e adicional do ICMS: justiça fiscal na prática

Fundo de Combate à Pobreza e adicionais do ICMS: contexto constitucional e finalidade

O Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (FCP), também chamado em vários Estados de Fundo Estadual de Combate à Pobreza, é uma das principais ferramentas que a Constituição Federal colocou à disposição de União, Estados e Distrito Federal para enfrentar a desigualdade social, financiar políticas públicas de caráter redistributivo e garantir o mínimo existencial a grupos vulneráveis.

O marco central está no art. 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), incluído pela Emenda Constitucional nº 31/2000, que autorizou os entes a criarem fundos específicos para esse fim e, sobretudo, a instituírem um adicional do ICMS como fonte de receita, respeitados limites, hipóteses e finalidade vinculada.

Na prática, o mecanismo funciona assim: o Estado cria, por lei própria, o seu Fundo de Combate à Pobreza e, ao mesmo tempo, autoriza a cobrança de um acréscimo na alíquota do ICMS sobre determinados bens e serviços considerados supérfluos ou de elevada capacidade contributiva. Esse adicional, segundo a Constituição, pode ser de até 2 (dois) pontos percentuais acima da alíquota normal, e deve ser integralmente destinado ao fundo, não podendo ser usado livremente no orçamento.

Essa engenharia tributário-social foi pensada para não onerar bens essenciais e para que o custo recair sobre o consumo de itens de luxo, supérfluos ou de maior valor agregado. Assim, o Estado aumenta a arrecadação sem agravar ainda mais a situação de quem está em vulnerabilidade, e consegue financiar políticas como habitação de interesse social, segurança alimentar, apoio à maternidade e infância, saneamento básico, educação e saúde em áreas pobres.

É importante lembrar que o mecanismo do FCP se soma a outros instrumentos de isonomia material e de justiça fiscal já existentes no ICMS, como as alíquotas seletivas (em função da essencialidade) e os fundos de equilíbrio regional. O FCP é, portanto, uma camada adicional de progressividade dentro de um imposto que, por natureza, é indireto e regressivo.

Além disso, muitos Estados utilizam o FCP para dar sustentação financeira a políticas que, sozinhas, seriam de difícil manutenção, como programas de transferência de renda estadual, requalificação de moradias, reforma de escolas em bairros periféricos e até ações de geração de emprego e renda voltadas a famílias em situação de extrema pobreza.

Outra característica forte desse modelo é a vinculação orçamentária: como a Constituição autorizou a criação do adicional já com destinação certa, o ente federado não pode redirecionar livremente esses recursos para fins desvinculados, salvo se a própria Constituição vier a autorizar. Isso dá segurança jurídica e previsibilidade à política pública.

A seguir, vamos detalhar a base constitucional, o funcionamento do adicional do ICMS, os bens e serviços que podem ser alcançados, a vinculação dos recursos, a necessidade de lei estadual e os principais pontos de atenção para empresas e contadores que precisam apurar e recolher o ICMS com adicional do FCP.

Base constitucional e legal do adicional do ICMS para o Fundo

O ponto de partida está na Constituição Federal: o art. 155 disciplina o ICMS e o art. 82 do ADCT abriu a porta para que os Estados criassem um adicional temporário (que, depois, foi sendo prorrogado e adaptado por novas emendas) com o objetivo específico de financiar o Fundo de Combate à Pobreza.

O texto constitucional autorizou que os Estados, por lei própria, pudessem “instituir adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do ICMS, destinado ao financiamento de ações e serviços públicos que visem a reduzir as desigualdades sociais”. Isso é um mandato de competência: a CF não criou o tributo diretamente, mas autorizou o Estado a fazê-lo, dentro de determinados limites.

Essa autorização foi importante porque, em regra, o ICMS tem suas alíquotas máximas e mecanismos de uniformização definidos em âmbito nacional, especialmente por meio de convênios no âmbito do CONFAZ. Ao autorizar o adicional, a CF flexibilizou temporariamente essa padronização para viabilizar uma política social específica.

Em seguida, cada Estado precisou editar uma lei estadual instituindo o seu fundo (com nome próprio: Fundo Social, Fundo de Combate à Pobreza, Fundo de Erradicação da Pobreza etc.) e definindo:

• quais produtos e serviços terão o adicional;
• percentual do adicional (até 2 p.p., podendo ser menor);
• destinação dos recursos (programas, ações e órgãos executores);
• regras de controle e prestação de contas;
• vigência e forma de cobrança.

Assim, na prática, não existe “um” fundo nacional, mas vários fundos estaduais, todos ancorados na mesma permissão constitucional. Por isso, a análise sempre deve ser feita caso a caso, conforme a legislação do Estado (RJ, SP, BA, CE, PE, MG, DF etc.).

Muitos Estados também se baseiam em convênios do CONFAZ que disciplinam o tratamento tributário de produtos supérfluos e de combustíveis. Esses convênios ajudam a garantir segurança jurídica e harmonia interestadual, mas não substituem a lei estadual que cria o adicional.

Alíquotas adicionais do ICMS: produtos e serviços atingidos

Um dos temas mais sensíveis para empresas e contadores é: em quais operações o adicional do ICMS/Fundo de Combate à Pobreza incide? A Constituição não lista os produtos; ela apenas dá a diretriz: o adicional deve recair sobre bens e serviços supérfluos ou de elevada capacidade contributiva, de modo a não comprometer o acesso da população pobre a bens essenciais.

Por isso, a seleção do que paga o adicional é feita pelo Estado. Em geral, os Estados enquadram, por exemplo:

• veículos de luxo e embarcações recreativas;
• bebidas alcoólicas e, em alguns casos, energéticos;
• joias e relógios finos;
• serviços de comunicação (telefonia móvel, TV por assinatura), pois o Estado entende que há capacidade contributiva maior;
• armas e munições;
• produtos de alto valor agregado cuja tributação tem finalidade extrafiscal.

Essa seleção está diretamente relacionada à ideia de seletividade e ao princípio da capacidade contributiva: quem consome mais e consome produtos caros pode contribuir um pouco mais para financiar políticas de redução da pobreza.

Há Estados que, por razões fiscais, acabam estendendo o adicional a comunicações e energia elétrica, o que gera debates jurídicos porque são serviços essenciais. Nesses casos, discute-se se o adicional desvirtua a finalidade constitucional, e há empresas que judicializam a questão para afastar a cobrança.

Outro ponto importante: o adicional não é “um novo tributo”; ele é uma majoração da alíquota do ICMS em operações específicas, com destinação vinculada. Assim, para fins de apuração, escrituração e destaque em nota fiscal, ele costuma seguir a mesma lógica do ICMS, mas com código, destaque e CFOP específicos conforme a legislação de cada Estado.

Vinculação dos recursos e controles de transparência

Um dos diferenciais do adicional do ICMS para o Fundo de Combate à Pobreza é a sua vinculação de receita. A CF quis evitar que esse adicional fosse usado como simples aumento de arrecadação para custeio geral. Por isso, os Estados devem:

• instituir o fundo por lei;
• prever conta específica ou mecanismo de segregação contábil;
• prestar contas, geralmente por meio de relatórios fiscais e de gestão;
• aplicar os recursos em ações de combate à pobreza, fome, habitação, saneamento, saúde e educação básica.

Na prática, a execução desses recursos costuma ser feita por secretarias de assistência social, secretarias de desenvolvimento humano, secretarias de habitação e até organizações sociais conveniadas. Em alguns Estados, o próprio Tribunal de Contas local acompanha a aplicação para evitar desvio de finalidade.

Essa vinculação é o que justifica, sob a ótica da justiça fiscal, a cobrança de uma alíquota mais alta de ICMS sobre determinados bens: o contribuinte paga mais, mas o dinheiro tem destino social claro.

Relação com o princípio da seletividade e com a capacidade contributiva

O ICMS, como regra, não é um imposto tipicamente progressivo. Ele incide sobre o consumo e, por isso, tende a ser regressivo (quem ganha menos compromete mais renda para consumir). O adicional para o Fundo de Combate à Pobreza foi uma forma de a Constituição corrigir parcialmente essa regressividade, pois:

• ele incide sobre itens menos essenciais;
• ele recai sobre consumo de maior valor;
• ele tem destino social;
• ele não atinge diretamente a cesta básica (quando o Estado segue a diretriz constitucional).

Portanto, há uma harmonia entre o adicional e o princípio da seletividade (art. 155, §2º, III, CF) e também com o princípio da capacidade contributiva (art. 145, §1º, CF), ainda que o ICMS não seja, por natureza, o tributo mais apto à progressividade.

Quando o Estado amplia demais a lista de produtos atingidos – incluindo, por exemplo, energia, comunicações básicas ou gás de cozinha –, abre-se espaço para questionamentos de constitucionalidade por desvio de finalidade (afinal, passa-se a onerar também a população de baixa renda).

Pontos de atenção para empresas, contadores e advogados tributaristas

Para quem atua na área fiscal e tributária, o adicional do ICMS para o Fundo de Combate à Pobreza não é apenas um detalhe: ele muda bases de cálculo, altera alíquotas, impacta substituição tributária e pode gerar diferenças de recolhimento entre Estados.

Alguns cuidados práticos:

• 1. Leia sempre a lei estadual – cada Estado tem lista própria e pode atualizá-la por decreto.
• 2. Atualize o sistema de faturamento – o adicional deve ser destacado corretamente na NF-e.
• 3. Observe operações interestaduais – nem sempre o Estado de destino tem o mesmo adicional.
• 4. Revise a ST – quando a mercadoria está sujeita à substituição tributária, o adicional pode estar embutido na base de cálculo presumida.
• 5. Monitore decisões do STF – muitos temas ligados ao ICMS e às ECs que criaram o fundo já chegaram ou chegarão ao Supremo.

Empresas que recolhem o ICMS de forma automatizada precisam mapear todas as NCMs afetadas. Em operações de grande volume (varejo, e-commerce, telecom), uma parametrização errada pode gerar passivo tributário relevante ou, ao contrário, pagamento a maior, com direito à repetição de indébito.

Conclusão operacional

O Fundo de Combate à Pobreza e os adicionais do ICMS são uma solução constitucionalmente autorizada para que os Estados financiem políticas de redução de pobreza com base em tributação sobre consumo de maior valor. Trata-se de um mecanismo de justiça fiscal dentro de um imposto regressivo.

Do ponto de vista jurídico, o instituto é válido, mas sua aplicação concreta pode ser questionada quando o Estado amplia demais a incidência, alcançando bens e serviços de caráter essencial. Nesses casos, abre-se espaço para controle de constitucionalidade e para o uso de instrumentos de defesa do contribuinte.

Para as empresas, o recado é claro: não tratar o adicional do ICMS como detalhe. Ele muda preço, margem, apuração e recolhimento. Para o setor público, a lição é de transparência e foco: quanto mais claro for o uso dos recursos do fundo, maior a legitimidade social do adicional.