Afetação e desafetação de bens públicos: entenda as regras e impactos na gestão patrimonial

Afetação e desafetação de bens públicos: por que isso importa?

No direito administrativo brasileiro, os bens públicos não são todos iguais. Eles podem estar afetados (isto é, destinados a uma finalidade pública específica) ou desafetados (sem destinação direta, integrando o patrimônio disponível do Estado). Compreender a diferença é fundamental, porque a possibilidade de alienar, conceder, locar ou permitir uso privativo de um bem depende, antes de tudo, da sua situação de afetação. Em termos simples: bens afetados são protegidos e dificilmente podem ser vendidos; bens desafetados, sim.

O Código Civil (art. 99) e a doutrina clássica (Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro) explicam que a afetação é o vínculo jurídico-fático que liga o bem público ao interesse público: quando o bem está sendo usado como escola, hospital, praça, via, museu ou órgão da administração, diz-se que ele está em regime de direito público mais rígido. Já a desafetação é o ato (ou o fato) que retira esse vínculo, devolvendo ao bem a condição de bem dominical, sobre o qual a Administração pode dispor com maior liberdade.

1) Conceito de afetação

Afetação é a destinação de um bem público a uma finalidade de uso comum ou de uso especial. Ela pode ocorrer:

• Por lei – por exemplo, quando uma lei cria uma praça ou destina um imóvel para instalar uma escola estadual.
• Por ato administrativo – decreto que destina um prédio para secretaria municipal.
• Por afetação de fato – quando o bem passa a ser utilizado diretamente pela população ou por serviço público (rua aberta ao trânsito, prédio já usado como posto de saúde), mesmo sem formalização prévia.

Uma vez afetado, o bem passa a integrar a categoria de bem de uso comum do povo (quando serve à coletividade geral, como ruas e praças) ou de bem de uso especial (quando serve à Administração ou a um serviço público específico). Em ambas as hipóteses, aplicam-se as notas de inalienabilidade relativa, imprescritibilidade e impenhorabilidade enquanto durar a afetação.

2) Conceito de desafetação

Desafetação é o procedimento (jurídico ou fático) que retira do bem sua destinação pública, fazendo-o voltar à classe dos bens dominicais, que compõem o patrimônio disponível do Estado. É um passo necessário quando o ente público pretende:

• alienar (vender, doar, permutar) o bem;
• constituir direito real mais amplo em favor de particular;
• usar o bem como dação em pagamento;
• ceder definitivamente a outro ente.

Sem desafetação válida, a alienação é nula e pode ser questionada pelo Ministério Público e pelos Tribunais de Contas.

3) Como se faz a desafetação?

Há três vias principais:

• Desafetação por lei: é a forma mais segura. Alguns bens, especialmente bens de uso comum do povo relevantes (praças, parques, vias), só podem ser desafetados por lei da pessoa política titular. Municípios costumam exigir lei para extinguir praça e vender o imóvel.
• Desafetação por ato administrativo: usada para bens de menor relevância ou de uso especial (ex.: prédio que deixa de ser sede de secretaria). Um decreto pode alterar a destinação e transferir o bem para o patrimônio dominical.
• Desafetação por fato administrativo: ocorre quando o bem deixa de atender à finalidade pública e passa a ser tratado como bem disponível (prédio abandonado, escola desativada). É, porém, a modalidade mais questionável, pois carece de formalização e dificulta o controle.

Em qualquer caso, a desafetação deve ser motivada, com indicação de que o bem se tornou desnecessário, inadequado ou antieconômico para a Administração.

4) Por que a afetação protege o bem?

Porque, enquanto afetado, o bem está sob o regime de direito público, que impede a sua alienação arbitrária e garante que ele cumpra sua função social. Não faria sentido que o poder público, de um dia para o outro, vendesse uma escola em funcionamento ou uma praça usada pela população. A afetação funciona, portanto, como trava jurídica e política contra a dilapidação do patrimônio público.

Daí a importância do controle externo: Tribunais de Contas e Ministério Público costumam anular alienações que não tenham sido antecedidas de desafetação válida ou que tenham sido feitas por ato inferior à lei quando a lei era exigida.

5) Relação com a alienação e com o uso privativo

A ordem lógica é:

• (i) verificar se o bem está afetado;
• (ii) se estiver, desafetar;
• (iii) só depois alienar, conceder ou autorizar uso privativo.

Em alguns casos, o bem pode continuar afetado e, mesmo assim, permitir uso especial ou privativo parcial (ex.: quiosques em calçada, feira em praça, uso compartilhado de prédio público). Nesses casos, não há desafetação total, mas afetação com uso secundário regulado. O que não se pode é retirar da coletividade um bem afetado sem a devida formalização.

6) Gráfico ilustrativo – ciclo de vida de um bem público

7) Casos que exigem lei de desafetação

Muitos municípios e estados estabelecem em suas Leis Orgânicas que praças, parques, áreas verdes, vias públicas e imóveis de uso coletivo só podem ser desafetados por lei específica aprovada pela Câmara. A razão é política: a população precisa tomar conhecimento e participar. Portanto, se o gestor tentar desafetar por decreto uma praça muito frequentada, há grande chance de o ato ser considerado nulo.

8) Desafetação tácita ou presumida – cuidado

Há decisões que admitem a chamada desafetação tácita quando o bem deixa de ser usado por muito tempo e o próprio poder público passa a tratá-lo como dominical. Contudo, essa saída é excepcional e não deve ser usada para legitimar alienações polêmicas. A boa prática administrativa exige ato formal.

Conclusão

A distinção entre afetação e desafetação é a chave para qualquer operação envolvendo bens públicos. A afetação protege, vincula e assegura o uso coletivo ou especial; a desafetação libera o bem para ingresso no patrimônio disponível e para alienação ou concessão. Quem atua na Administração deve sempre registrar esses atos, motivá-los e publicá-los, evitando nulidades futuras e responsabilização pessoal.