Alienação de bens públicos: regras, restrições e cuidados essenciais para o gestor público

Conceito de alienação de bens públicos e sua relevância

A alienação de bens públicos é o ato pelo qual a Administração Pública, direta ou indireta, transfere a terceiros o domínio, a posse ou algum direito real sobre um bem pertencente ao patrimônio público. Trata-se de tema sensível porque envolve a despatrimonialização do Estado, ou seja, a saída de um bem do acervo que pertence à coletividade. Por isso, ao contrário do que ocorre com o particular, o poder público não pode simplesmente “vender” ou “doar” seus bens: deve obedecer a regras constitucionais, legais e de controle, voltadas à proteção do interesse público, à moralidade administrativa e à prevenção de desvios e favorecimentos.

No Brasil, o regime jurídico básico está na Constituição Federal (arts. 37 e 17 do ADCT, quando aplicável), na Lei nº 8.666/1993 (ainda aplicável a várias hipóteses), na Lei nº 14.133/2021 (nova Lei de Licitações e Contratos), na Lei nº 8.987/1995 (concessões) e em leis específicas sobre patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios (ex.: Lei nº 9.636/1998, SPU). A regra de ouro é: bem público só pode ser alienado se estiver desafetado e se houver procedimento público que demonstre a vantagem.

1) Classificação dos bens públicos e impacto na alienação

O ponto de partida é identificar que tipo de bem público se quer alienar, pois o regime muda conforme a natureza do bem. O Código Civil (art. 99) classifica os bens públicos em:

• Bens de uso comum do povo (ruas, praças, rios navegáveis): destinados ao uso de todos; regra geral é a inalienabilidade, salvo desafetação formal.
• Bens de uso especial (prédios de repartições, escolas, hospitais): vinculados a um serviço público; também são, em regra, inalienáveis enquanto afetados.
• Bens dominicais (patrimônio disponível): não têm destinação pública específica; podem ser alienados, desde que observadas as normas administrativas.

Assim, a primeira exigência para alienar é verificar se o bem está afetado a uma finalidade pública. Se estiver, deve ser desafetado por lei ou ato formal antes da alienação. Bens de uso comum do povo, como praia ou via pública, só podem ser alienados em situações muito excepcionais e com respaldo legal específico.

2) Requisitos gerais para alienação de bens públicos

As legislações de licitações trazem um núcleo mínimo de exigências para a alienação:

• Autorização legislativa (para imóveis): via de regra, a alienação de bens imóveis depende de autorização do Poder Legislativo competente (União, Estado, Município), sobretudo quando se trata de Administração direta. A Administração indireta pode ter regras próprias em seus estatutos.
• Avaliação prévia: o bem deve ser avaliado por órgão técnico ou comissão para fixar o valor de mercado, evitando alienação por preço vil.
• Licitação na modalidade adequada: tradicionalmente, usava-se a concorrência para alienações de maior vulto. A Lei nº 14.133/2021 admite outras formas, mas mantém a exigência de procedimento público que assegure igualdade entre interessados.
• Justificativa do interesse público: a Administração deve demonstrar que alienar é mais vantajoso do que manter o bem (ex.: imóvel ocioso, de alto custo de manutenção, mudança de sede).
• Regularidade registral: para imóveis, exige-se matrícula atualizada, inexistência de litígios, discriminação de benfeitorias e eventual onerosidade.

3) Hipóteses de dispensa ou flexibilização

A legislação admite que, em algumas situações, a alienação possa ocorrer sem licitação, desde que haja interesse público e observância de outros controles. São exemplos clássicos:

• Doação com encargo, para outro ente público ou para entidade de fins sociais, desde que o objeto esteja vinculado a política pública (cultura, saúde, habitação). É comum a doação de terreno a empresa que vai implantar parque industrial, desde que haja cláusula de reversão se a finalidade não for cumprida.
• Dação em pagamento, quando o Estado usa um bem para quitar dívida reconhecida.
• Permuta, quando há interesse na troca de bem público por outro mais adequado.
• Alienação de bens móveis inservíveis (veículos, equipamentos): pode ocorrer por leilão, com rito mais simples.

Mesmo nessas hipóteses, a regra é manter publicidade, motivo administrativo claro e cláusulas de proteção do patrimônio público.

4) Vedações e restrições específicas

Não basta olhar a lei de licitações. O direito financeiro, o direito urbanístico e o direito do patrimônio público também impõem barreiras. Entre as principais restrições:

• Imóveis afetados a serviço público essencial (hospital, escola, unidade de segurança) não podem ser alienados sem prévia substituição/realocação.
• Bens de uso comum do povo dependem de desafetação por lei, o que significa que o simples decreto não basta em muitos casos.
• Patrimônio histórico, artístico ou cultural tombado tem proteção reforçada (CF, art. 216; Decreto-Lei 25/1937).
• Bens de autarquias e fundações muitas vezes exigem autorização do ente instituidor.
• Imóveis vinculados a garantias de operações de crédito não podem ser alienados livremente.

5) Controle externo e responsabilização

Alienação de bem público é alvo frequente de Tribunais de Contas e do Ministério Público, que verificam se houve:

• avaliação subfaturada;
• dispensa ilegal de licitação;
• ausência de interesse público comprovado;
• tratamento favorecido a pessoa específica.

Se constatada irregularidade, podem ser aplicadas sanções de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992, atualizada pela Lei nº 14.230/2021), reposição ao erário e até nulidade do ato de alienação. A jurisprudência dos Tribunais de Contas tem reiterado que a alienação deve ser última opção, depois de avaliadas alternativas de concessão de uso, cessão, locação ou parceria.

6) Dados e tendências

Em momentos de ajuste fiscal, União, Estados e Municípios têm recorrido a programas de alienação de ativos para levantar recursos e reduzir custos de manutenção de imóveis ociosos. Contudo, os órgãos de controle têm advertido que a venda apressada pode gerar perda patrimonial, razão pela qual exigem planos de gestão patrimonial, com inventário, classificação e estudos de vocação de cada imóvel.

Conclusão

A alienação de bens públicos é juridicamente possível, mas nunca é livre. Ela exige enquadramento do bem como dominical (ou desafetado), autorização e avaliação prévias, licitação ou procedimento equivalente e demonstração de interesse público. Cada exceção (doação, permuta, dação) precisa ser muito bem motivada e acompanhada de cláusulas de salvaguarda. Como se trata de patrimônio da coletividade, o controle externo é intenso e a responsabilização por erros é real. Por isso, a boa gestão recomenda que o administrador esgote alternativas antes de vender: concessão de uso, aforamento, parceria ou concessão de direito real de uso podem atender ao interesse público sem desfazer o patrimônio.

Guia rápido

• A alienação de bens públicos só é permitida quando há interesse público comprovado.
• Bens públicos se dividem em uso comum, uso especial e dominicais.
• Apenas os dominicais podem ser alienados sem desafetação.
• É necessária autorização legislativa para alienação de imóveis da administração direta.
• Deve haver avaliação prévia do valor de mercado por órgão técnico.
• Em regra, a licitação é obrigatória, geralmente na modalidade concorrência.
• Existem exceções, como doação com encargo, permuta e dação em pagamento.
• O bem deve estar livre de litígios e com matrícula atualizada.
• Alienações irregulares podem configurar improbidade administrativa.
• O controle dos Tribunais de Contas e do Ministério Público é permanente nesses casos.

FAQ NORMAL

O que significa alienação de bens públicos?

É o ato administrativo que transfere a terceiros o domínio ou o uso de um bem pertencente ao poder público, de forma onerosa ou gratuita, mediante autorização legal e interesse público justificado.

Quais tipos de bens públicos podem ser alienados?

Somente os bens dominicais podem ser alienados diretamente. Bens de uso comum e de uso especial precisam ser desafetados antes, por lei ou ato formal.

Por que a alienação de bens públicos é restrita?

Porque o Estado administra bens pertencentes à coletividade. A alienação é medida excepcional e deve respeitar princípios como legalidade, moralidade e supremacia do interesse público.

É sempre necessária licitação?

Sim, como regra geral. Contudo, há hipóteses específicas de dispensa ou inexigibilidade, como doações com encargo ou permutas justificadas.

O que é a desafetação de um bem público?

É o ato que retira do bem sua destinação pública, tornando-o disponível para alienação. Exemplo: transformar uma antiga escola desativada em bem dominical.

Qual a diferença entre venda e doação de bens públicos?

A venda é uma alienação onerosa com licitação e pagamento. Já a doação é gratuita, mas pode ter encargo e cláusula de reversão caso a finalidade não seja cumprida.

Como é feita a avaliação de um bem público?

Por comissão técnica ou órgão de engenharia que determina o valor de mercado, servindo como referência mínima para o procedimento de alienação.

Quem autoriza a alienação de bens públicos?

Depende do tipo de bem e da esfera administrativa. Em geral, é preciso autorização legislativa quando se trata de bens imóveis da administração direta.

Quais são as penalidades por alienação irregular?

Podem incluir nulidade do ato, responsabilização do agente por improbidade administrativa e devolução do valor ao erário público.

Por que a alienação deve ser fiscalizada?

Para garantir transparência, evitar favorecimento e assegurar que o patrimônio público não seja dilapidado por má gestão ou desvio de finalidade.

Base técnica

Os principais dispositivos legais e normativos que regem o tema incluem:

• Constituição Federal – arts. 5º, XXII e XXIII; art. 37 (princípios da administração pública); art. 98 do ADCT.
• Código Civil (Lei nº 10.406/2002) – art. 99 (classificação dos bens públicos).
• Lei nº 8.666/1993 – arts. 17 e 19 (regras de alienação, avaliação e autorização legislativa).
• Lei nº 14.133/2021 – nova Lei de Licitações e Contratos, que mantém requisitos de transparência e avaliação.
• Lei nº 9.636/1998 – dispõe sobre a gestão e alienação de bens da União.
• Lei nº 8.429/1992 (atualizada pela Lei nº 14.230/2021) – responsabiliza atos de improbidade administrativa.
• Decreto-Lei nº 25/1937 – proteção de bens tombados e restrição à alienação de patrimônio cultural.
• Jurisprudência do TCU – acórdãos sobre avaliação subfaturada e alienações irregulares.

Considerações finais

A alienação de bens públicos é um instrumento legítimo de gestão patrimonial, mas deve ser usada com extrema cautela e transparência. Exige planejamento, avaliação técnica e respeito às normas legais para evitar prejuízos ao erário e à coletividade. O gestor público deve preferir soluções que mantenham o bem em uso público, como concessão, locação ou cessão, antes de optar pela venda definitiva.

Essas informações não substituem a orientação de um profissional especializado. Cada caso deve ser analisado segundo a legislação local e as peculiaridades do bem envolvido.