Direito internacional sobre mudanças climáticas: tratados, princípios e metas globais de redução

Formação e evolução do direito internacional sobre mudanças climáticas

O direito internacional sobre mudanças climáticas é o ramo do direito ambiental global que organiza a resposta coletiva dos Estados, organizações internacionais, setor privado e sociedade civil diante do aquecimento global de origem antrópica. Ele nasce de um dado científico: o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), desde o seu 1º Relatório (1990), demonstrou que o aumento da concentração de gases de efeito estufa (GEE) — dióxido de carbono (CO₂), metano (CH₄), óxido nitroso (N₂O), gases fluorados — está diretamente relacionado às atividades humanas (energia, indústria, desmatamento, agricultura, transportes). Como o clima é um bem global e a atmosfera é um recurso comum, nenhum país consegue enfrentar o problema sozinho. Daí surge a necessidade de tratados multilaterais, mecanismos de cooperação e instrumentos econômicos.

O marco fundador é a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), assinada na ECO-92 (Rio de Janeiro, 1992), que estabeleceu o objetivo de estabilizar a concentração de GEE “em nível que impeça interferências antrópicas perigosas no sistema climático”. A partir dela vieram o Protocolo de Quioto (1997) e o Acordo de Paris (2015), que representam duas fases distintas: a primeira com metas obrigatórias e diferenciadas só para países desenvolvidos; a segunda com metas universais, autoatribuídas e revisáveis por todos os países.

1) Princípios estruturantes do regime climático

O regime internacional do clima é fortemente baseado em princípios do direito ambiental:

• Responsabilidades comuns, porém diferenciadas (RCMD): todos têm responsabilidade pelo clima, mas quem historicamente emitiu mais (países industrializados) deve fazer mais e antes.
• Equidade e capacidades respectivas: as obrigações devem levar em conta o nível de desenvolvimento e a capacidade financeira/tecnológica de cada país.
• Precaução: mesmo com incertezas científicas, deve-se agir para reduzir riscos de alterações climáticas graves ou irreversíveis.
• Direito ao desenvolvimento sustentável: combater o clima não pode impedir países pobres de se desenvolverem — por isso há mecanismos de financiamento e transferência de tecnologia.
• Integração: políticas climáticas devem ser integradas a comércio, energia, transporte, florestas e finanças.

2) Protocolo de Quioto (1997): a fase das metas obrigatórias

O Protocolo de Quioto foi a primeira tentativa concreta de converter o discurso da Convenção em reduções efetivas. Ele estabeleceu, para o período 2008–2012 (1º período de compromisso), metas de redução de cerca de 5% abaixo dos níveis de 1990 para os países do Anexo I (desenvolvidos e economias em transição). Países em desenvolvimento — como Brasil, Índia e China — não tinham metas obrigatórias, mas podiam cooperar.

Quioto introduziu três mecanismos de flexibilidade:

• Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL): países desenvolvidos podem financiar projetos de redução de emissões em países em desenvolvimento e usar os créditos (CERs) para cumprir suas metas.
• Implementação conjunta: cooperação entre países do Anexo I.
• Comércio de emissões: criação de mercado para transacionar reduções.

Apesar de inovador, Quioto teve limitações: os EUA não o ratificaram; algumas economias emergentes cresceram muito sem metas; e o regime tornou-se assimétrico demais, o que levou à busca de um acordo mais abrangente.

3) Acordo de Paris (2015): universalização e ambição progressiva

O Acordo de Paris é hoje o centro do direito internacional do clima. Ele fixa três metas de longo prazo:

• Conter o aumento da temperatura média global “bem abaixo de 2°C” em relação aos níveis pré-industriais;
• Envidar esforços para limitá-lo a 1,5°C, reconhecendo que esse limite reduz de modo significativo os riscos;
• Alcançar equilíbrio entre emissões antropogênicas e remoções por sumidouros (neutralidade de carbono) na segunda metade do século.

Para isso, Paris criou as NDCs – Contribuições Nacionalmente Determinadas: cada país apresenta voluntariamente sua meta de redução, adaptação e meios de implementação, e deve aprimorá-la periodicamente (princípio do progression). O acordo também prevê o Global Stocktake (balanço global) a cada 5 anos, para avaliar se o mundo está ou não no caminho dos 1,5°C.

4) Financiamento, tecnologia e perdas e danos

Um dos nós do regime climático é o financiamento climático. Países desenvolvidos assumiram o compromisso político de mobilizar US$ 100 bilhões por ano até 2020 (depois estendido) para apoiar mitigação e adaptação em países em desenvolvimento, por meio de fundos como:

• GEF – Global Environment Facility (mecanismo financeiro da Convenção);
• Green Climate Fund (GCF), criado para financiar projetos de baixo carbono e resiliência;
• Adaptation Fund, surgido no contexto de Quioto.

Mais recentemente, avançou-se na pauta de “perdas e danos” (loss and damage): países particularmente vulneráveis a eventos extremos ou de evolução lenta (ilhas, países africanos áridos) defendem que, além de mitigar e se adaptar, é preciso indenizar ou apoiar financeiramente situações em que o dano já ocorreu e não há mais como evitá-lo.

5) Transparência, monitoramento e mercados de carbono

O Acordo de Paris adotou um Marco de Transparência Reforçado, exigindo que todos os países apresentem inventários de emissões e relatórios de progresso em formato comparável. Sem isso, não há como verificar se as NDCs estão sendo cumpridas. O Artigo 6 de Paris criou bases para novos mecanismos de mercado (cooperativos e de créditos), sucedendo o MDL, e permitindo que países cooperem para alcançar suas metas, inclusive através de transferência internacional de resultados de mitigação (ITMOs).

6) Estatísticas e cenário de aquecimento

Relatórios recentes do IPCC apontam que, mesmo com as atuais NDCs, o mundo está numa trajetória de 1,9°C a 2,7°C até o fim do século, dependendo do cenário de emissões. Para ficar em 1,5°C, seria necessário reduzir globalmente as emissões em cerca de 43% até 2030 em relação a 2019 e chegar a emissões líquidas zero por volta de 2050. Isso exige transição energética acelerada, combate ao desmatamento e mudanças no uso da terra.

7) Judicialização climática e direitos humanos

Nos últimos anos emergiu a chamada litigância climática: cidadãos, ONGs e até municípios passaram a acionar tribunais nacionais e cortes internacionais (como a Corte Europeia de Direitos Humanos) para obrigar Estados e empresas a cumprirem metas de redução e protegerem grupos vulneráveis. Argumenta-se que a omissão climática viola direitos humanos (vida, saúde, moradia, alimentação) e o dever de proteção intergeracional. Esse movimento reforça a força normativa do regime internacional do clima mesmo em países que ainda não internalizaram plenamente todos os instrumentos.

Conclusão

O direito internacional sobre mudanças climáticas tornou-se um dos regimes ambientais mais sofisticados já criados. Ele combina obrigações jurídicas (reportar, elaborar NDC, proteger florestas) com instrumentos econômicos (mercado de carbono, financiamento verde) e com mecanismos políticos (COPs anuais, balanço global, nomear e envergonhar). A lógica que o sustenta é a de que o clima é um bem comum planetário e que a responsabilidade histórica dos países desenvolvidos não elimina, mas orienta, o dever de todos de agir. O desafio está em transformar metas e declarações em reduções reais de emissões num prazo muito curto, sem aprofundar desigualdades. Daí a centralidade do princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, e da exigência de apoio financeiro e tecnológico para o Sul Global.