Alteração Unilateral nos Contratos Administrativos: Limites, Garantias e Boas Práticas da Nova Lei de Licitações

Conceito, fundamento e função pública

Alteração unilateral é a prerrogativa pela qual a Administração Pública, de forma motivada e nos limites legais, modifica sozinha cláusulas do contrato administrativo durante a execução, para adequar o objeto às necessidades coletivas ou corrigir desequilíbrios funcionais. Essa prerrogativa se conecta à supremacia do interesse público e à indisponibilidade do bem/serviço contratado, mas não autoriza arbitrariedade: toda mudança deve observar legalidade, motivação, proporcionalidade, economicidade e manutenção da equação econômico-financeira.

No Brasil, a disciplina encontra-se centralmente na Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos – NLLC), que substituiu o regime da Lei nº 8.666/1993. A NLLC consolida os tipos de alteração, estabelece procedimentos, limites quantitativos e reforça a necessidade de matriz de riscos, planejamento e gestão documental para dar previsibilidade às mudanças e preservar direitos do contratado.

Tipologia das alterações e sua base legal

Adequações qualitativas

São mudanças que não alteram a natureza do objeto, mas ajustam especificações, metodologias ou padrões de desempenho para atender finalidades públicas supervenientes. Exemplos: atualização de norma de segurança; migração de solução tecnológica por obsolescência; ajuste arquitetônico para inclusão de acessibilidade; modificação do método executivo em obra para superar condição geológica inesperada. Exigem justificativa técnica e orçamentária, com avaliação de impacto no prazo e custo e com reequilíbrio quando houver oneração do contratado.

Acréscimos e supressões quantitativas

As alterações quantitativas ajustam a quantidade de itens/serviços mantendo a mesma natureza e padrão de qualidade. A NLLC define limites percentuais (geralmente calculados sobre o valor inicial atualizado), distinguindo obras/serviços de engenharia e demais contratos. Supressões relevantes podem ensejar indenização de custos diretamente vinculados e não amortizados (mobilização, depreciação de equipamentos, despesas indiretas).

Mudanças vedadas

É vedado o uso da alteração unilateral para descaracterizar o objeto licitado, mudar o regime de execução sem base técnica robusta ou substituir inteiramente a solução contratada por outra de natureza distinta. Mudanças estruturais demandam nova contratação (salvo hipóteses legais específicas) para preservar a competitividade e a isonomia do certame original.

Equilíbrio econômico-financeiro: eixo de contenção

No contrato administrativo, a equação pactuada na assinatura — custos + remuneração + riscos — deve permanecer intocada pela atuação unilateral do Poder Público. A alteração que aumente o custo, reduza produtividade ou imponha novas obrigações deve ser compensada (preço e/ou prazo) para restaurar a equivalência econômica. O dever de reequilibrar relaciona-se com três instrumentos:

• Reajuste: atualização monetária periódica por índices setoriais (inflação esperada).
• Repactuação: revisão de custos, especialmente de mão de obra, em serviços continuados conforme convenções, pisos e encargos.
• Reequilíbrio: compensação por álea extraordinária (fato imprevisível/inevitável) ou por ato estatal que impacte a execução (ex.: alteração unilateral, mudança normativa).

Na prática, a recomposição deve se basear em memória de cálculo: planilhas de custos, curvas ABC, produtividade, composições unitárias, cronograma físico-financeiro, comprovação de nexo causal e registro formal do evento determinante.

Procedimento: da motivação técnica ao termo aditivo

1) Justificativa e instrução

O pedido de alteração surge do gestor/fiscal ou de áreas técnicas, com relatório circunstanciado (causa, impactos, riscos e alternativas). Devem integrá-lo: (i) parecer técnico que demonstre a necessidade; (ii) parecer jurídico quanto à legalidade e ao respeito aos limites; (iii) análise de reequilíbrio (planilhas, prazos, marcos); (iv) matriz de riscos para verificar quem suporta o evento.

2) Oitiva do contratado e negociação

Embora a alteração seja unilateral, a Administração deve ouvir o contratado para calibrar prazos, custos e logística. Boas práticas incluem reuniões de engenharia de valor para buscar solução com melhor custo–benefício e minimizar paralisações.

3) Decisão motivada e formalização

A autoridade competente profere decisão fundamentada, indicando base legal, vantagem pública, limites percentuais, impactos e compensações. Em seguida, elabora-se termo aditivo (ou ordem de serviço nos casos previstos), com publicação de extrato no PNCP e arquivamento em dossiê eletrônico.

4) Execução, medição e controle

As mudanças são incorporadas ao cronograma, aos marcos de medição e aos indicadores de desempenho. A fiscalização registra evidências (diários, fotos, ensaios, as built) e a contabilidade acompanha os impactos financeiros.

Limites quantitativos e critérios de mensuração

Os limites percentuais variam conforme o tipo de contrato, sendo usual a referência ao valor inicial atualizado. Importa adotar métricas transparentes para mensurar acréscimos/supressões: custo direto (insumos), BDI (benefícios e despesas indiretas), desmobilização/mobilização, e impacto de produtividade. Para supressões, calculam-se perdas não absorvidas e custos irrecuperáveis; para acréscimos, utilizam-se composições unitárias homologadas ou, na falta, cotações idôneas.

Interação com a matriz de riscos

A matriz de riscos é o documento que aloca responsabilidades por eventos previsíveis e imprevisíveis. Ela evita a judicialização da alteração unilateral, pois define se o risco de determinada mudança (ex.: interferência de utilidades, descoberta arqueológica, variação cambial, geologia, licenciamento ambiental) é do contratado, da Administração ou compartilhado. Se o evento se materializa em favor do Poder Público e impõe custo ao contratado fora do risco assumido, é dever reequilibrar. Se o risco era do contratado, a alteração pode ser implementada com reprogramação de prazo sem aumento de preço.

Setores e casos típicos

Obras e serviços de engenharia

É o terreno clássico das alterações qualitativas (compatibilizações de projeto, reforço estrutural, rebaixamento de lençol freático, remanejamento de rede, mudanças de tecnologia construtiva). Diários de obra, as built e ensaios são imprescindíveis. Em contratos de grande vulto, recomenda-se seguro-garantia com cláusula de retomada para reduzir o tempo de paralisação quando alterações se combinam com rescisão.

Serviços continuados (limpeza, vigilância, TI)

As alterações comumente ajustam níveis de serviço e quantidades por mudança de demanda. Devem ser refletidas em SLAs, dimensionamento de equipes, insumos e rotas. A repactuação periódica de custos de pessoal é irmã da alteração, pois evita transformar mudança de escopo em aumento artificial de preço.

Fornecimentos seriados

Para bens padronizados, alterações quantitativas — reduzindo ou aumentando lotes — são ferramentas de gestão de estoque e orçamento. Regras de qualidade, amostra padrão e testes de recebimento previnem litígios quando a mudança repercute em especificações de fabricante.

Riscos, abusos e formas de controle

Os principais riscos são: (i) uso da alteração para contornar licitação (mudança de natureza do objeto); (ii) aditivos sucessivos sem base técnica; (iii) negativa indevida de reequilíbrio; (iv) deficiência de prova (sem estudos, sem medição). O controle se dá por transparência (PNCP), pareceres, auditoria interna, órgãos de controle externo e judiciário. Programas de integridade no contratado e governança no órgão contratante reduzem riscos de captura e direcionamento.

Boas práticas operacionais

• Planejar com estudos sólidos (levantamentos, sondagens, compatibilização BIM, pesquisa de mercado).
• Padronizar minutas de aditivos com campos para risco, memória e indicadores.
• Negociar soluções de engenharia de valor e registrar alternativas descartadas.
• Auditar internamente aditivos acima de limiares (valor/prazo) antes da decisão.
• Publicar extratos e bases de cálculo em formato aberto para controle social.
• Usar dispute boards, mediação e arbitragem (quando cabível) para resolver divergências sem paralisar o objeto.

Conclusão

A alteração unilateral é o instrumento que permite ao contrato público respirar durante a execução e acompanhar mudanças do mundo real: novas normas, tecnologias, demandas e riscos. Seu exercício responsável exige planejamento robusto, motivação técnica, respeito à matriz de riscos e recomposição econômica sempre que a Administração deslocar custos para o contratado. Usada com transparência e proporcionalidade, ela preserva a continuidade e a qualidade dos serviços/obras, evita litígios e entrega valor público. Usada sem estudos, sem limites e sem reequilíbrio, converte-se em fonte de nulidades e paralisações. O caminho virtuoso passa por: (i) governança contratual com papéis definidos; (ii) documentação e publicidade completas; (iii) indicadores e auditoria permanentes; e (iv) cultura de solução de disputas, que privilegia o resultado ao cidadão sobre a retórica do culpado. Em síntese: alterar unilateralmente é poder-dever do gestor — e sua legitimidade nasce do interesse público comprovado e da segurança jurídica assegurada a quem contrata com o Estado.