Sanções Administrativas na Prática: como aplicar (ou contestar) com base legal e dosimetria justa

Sanções administrativas: conceito, finalidade e limites constitucionais

Sanção administrativa é a consequência jurídica imposta pela Administração Pública ao particular ou agente público que praticou infração a normas administrativas — sejam elas leis, regulamentos, termos de compromisso, licenças, autorizações, contratos públicos ou atos normativos infralegais validamente editados. Diferencia-se de medidas meramente preventivas (como interdições cautelares) por possuir caráter punitivo e/ou retributivo, ainda que frequentemente acumule funções pedagógicas e dissuasórias.

Na ordem brasileira, os limites das sanções decorrem, sobretudo, de princípios constitucionais — legalidade, tipicidade, devido processo, ampla defesa, motivação, proporcionalidade, razoabilidade, segurança jurídica e vedação ao bis in idem. São extraídos dos arts. 5º, II, LIV e LV, 37 caput e, para agentes públicos, do art. 37, §4º da Constituição. A Lei 9.784/1999 (processo administrativo federal), as leis de processo estaduais/municipais, a Lei 14.230/2021 (improbidade), a Lei 12.846/2013 (anticorrupção), o Decreto 6.514/2008 (infrações ambientais), a Lei 8.078/1990 (CDC), a Lei 9.427/1996 (ANEEL) e dezenas de diplomas setoriais dão o contorno infraconstitucional.

Fundamentos e bases normativas recorrentes

Constituição e princípios aplicáveis

• Legalidade e tipicidade (art. 5º, II; art. 37, caput): ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei; atos punitivos dependem de previsão normativa prévia e clara.
• Contraditório e ampla defesa (art. 5º, LV): asseguram-se meios e recursos a todos os litigantes em processo administrativo.
• Devido processo legal (art. 5º, LIV) e motivação (art. 37, caput): decisões sancionatórias devem ser fundamentadas em fatos e direito.
• Proporcionalidade/razoabilidade (princípios implícitos): a resposta estatal deve ser adequada, necessária e proporcional à gravidade.
• Segurança jurídica e proteção da confiança: vedam viragens abruptas sem transição e punem condutas após longos períodos de tolerância administrativa (salvo risco relevante).
• Vedação ao bis in idem: não se sanciona duas vezes o mesmo fato pelo mesmo fundamento — admite-se cumulação quando houver bens jurídicos distintos tutelados por esferas distintas (ex.: ambiental x consumidor), com coordenação de dosimetria.

Leis gerais e setoriais

• Lei 9.784/1999 (processo administrativo federal) — norte para motivação, contraditório, prazos e revisão.
• Lei 12.846/2013 (anticorrupção empresarial) — multas e acordos de leniência; critérios do art. 7º.
• Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor) — sanções administrativas do art. 56 e seguintes.
• Lei 9.605/1998 e Decreto 6.514/2008 — infrações e sanções ambientais.
• Lei 13.709/2018 (LGPD) — ANPD: advertência, multa e publicização (art. 52).
• Leis de regulação (telecom, energia, petróleo, saúde suplementar, transporte, concorrência/CADE), além de regulamentos de agências.

Tipos de sanções administrativas e suas funções

Pecuniárias

• Multa simples: valor fixo ou percentual; pode ter multa diária (astreintes administrativas) até cessar a infração.
• Perdas e danos na via administrativa quando a lei expressamente autoriza, sem prejuízo da via judicial.

Restritivas e impeditivas

• Advertência e suspensão de atividades ou autorizações.
• Interdição e embargo (obras, estabelecimentos, produtos).
• Cassação de autorização, licença ou registro; perdimento de bens (quando previsto).

Obrigacionais

• Obrigação de fazer e não fazer (ex.: reparo, correção de segurança, recall, recomposição ambiental).
• Publicização da infração (LGPD; anticorrupção), com caráter pedagógico e reputacional.

Conciliadas com incentivos

• Acordos (leniência, TAC, termos de compromisso) — ajustam condutas e calibram sanções mediante cooperação e reparação.

Processo sancionador: fases, provas e garantias

Fases típicas

1. Fiscalização e instrução preliminar: diligências, coleta de documentos, imagens, amostras e depoimentos; cadeia de custódia quando aplicável.
2. Auto de infração ou nota técnica: descrição minuciosa do fato, tipificação, dispositivo legal/regulamentar, sanção proposta e prazo para defesa.
3. Defesa e produção de provas: contraditório efetivo, inclusive perícias e oitivas.
4. Relatório instrutório e decisão motivada: valoração das provas, aplicação dos critérios de dosimetria, definição de medidas acessórias.
5. Recurso administrativo e eventual revisão (erro de fato/direito, fatos novos, jurisprudência superveniente).

Requisitos do auto de infração

• Narrativa precisa de tempo, modo e lugar; indicação de testemunhas e documentos.
• Tipificação com norma específica (lei/decreto/resolução): evitar fórmulas vagas.
• Provas (fotos, relatórios, medições, logs, amostragem analítica) com integridade verificável.
• Assinatura do autuante e ciência do autuado (ou certificação de recusa).

Dosimetria: como calibrar a resposta sancionatória

Critérios transversais

• Gravidade e risco (potencial e efetivo) — dano à saúde, segurança, meio ambiente, economia popular ou à prestação de serviço público essencial.
• Vantagem auferida ou pretendida — ganho econômico obtido pela infração (serve de piso para multa em vários regimes).
• Capacidade econômica do infrator — evita multas simbólicas e também efeitos confiscatórios.
• Reincidência, continuidade e obstrução da fiscalização.
• Boa-fé, cooperação e adoção de programas de compliance.

Matriz ilustrativa (aplicável a múltiplos setores)

Considere quatro eixos: Gravidade (G), Vantagem (V), Risco (R) e Conduta (C). Um algoritmo simples de apoio pode definir uma faixa base:

Faixa Base = (G 1–5) + (R 1–5) + (C 1–5) → 3–15 pontos
Multiplicador econômico = max(1, V / referência setorial)
Multa sugerida = faixa_base_table[Faixa Base] × Multiplicador econômico
  

Onde faixa_base_table é previamente publicada, assegurando transparência e previsibilidade. A decisão deve justificar eventual extrapolação por peculiaridades do caso.

Visualização didática: distribuição típica de sanções por natureza (exemplo)

O gráfico a seguir é meramente ilustrativo e resume como, em muitos órgãos, as sanções se distribuem entre advertência, multa, interdição/embargo e cassação. Serve para dimensionar prioridades e esforços de orientação x repressão.

Limites materiais e controle das sanções

Legalidade e tipicidade estrita

Não há sanção sem previsão legal. Regulamentos e resoluções podem detalhar condutas e critérios quando autorizados por lei, mas não criar novas sanções ou majorações autônomas. Em setores regulados, o poder normativo das agências é forte, porém controlado pelo princípio da reserva legal em matéria punitiva.

Proporcionalidade

Exige-se adequação (a sanção é apta a tutelar o bem jurídico), necessidade (não há opção menos gravosa de igual eficácia) e proporcionalidade em sentido estrito (equilíbrio entre gravidade e intensidade da sanção). A multa não deve ser confiscatória nem ineficaz.

Vedação ao bis in idem e coordenação interorgânica

Dois órgãos podem atuar sobre o mesmo fato se tutelarem bens jurídicos diversos (ex.: ambiental e consumidor). Contudo, recomenda-se acordos de cooperação e matrizes de compartilhamento de provas para evitar duplicidade e promover dosimetria coordenada.

Prescrição e decadência

O prazo varia conforme o regime (ex.: Lei 9.873/1999 para autarquias federais: 5 anos). Há marcos de interrupção (lavratura do auto, decisão) e suspensão (ex.: termo de compromisso). Decisões devem explicitar a contagem para resguardar segurança jurídica.

Panorama setorial comparado (exemplos)

Defesa do consumidor

O CDC (arts. 55–60) prevê sanções desde advertência até cassação de licença, com multa calculada por receita, gravidade e vantagem. O recall é obrigação de fazer com base nos arts. 10 e 12, e sua inobservância enseja sanção e publicização.

Proteção de dados (LGPD)

A ANPD pode aplicar advertência, multa até 2% do faturamento limitado a R$ 50 milhões por infração, e publicização do incidente (art. 52). Critérios do art. 52, §1º incluem boa-fé, cooperação e reincidência.

Ambiental

O Decreto 6.514/2008 lista infrações e sanções (multas, embargo, apreensão, destruição, suspensão). A dosimetria combina porte do infrator, grau de dano e benefício econômico; prevê conversão de multa em serviços ambientais.

Concorrência

O CADE aplica multas proporcionais ao faturamento do ramo afetado; considera duração, dolo, vantagem e cooperação (acordo de leniência é central).

Regulação de serviços públicos

Agências como ANEEL, ANATEL, ANTAQ descrevem infrações por desempenho e qualidade, vinculando a sanção a indicadores (SAIFI, DEC, chamadas atendidas). Prioriza-se plano de ação e melhoria contínua.

Boas práticas decisórias e de governança sancionatória

Para a Administração

• Publicar manuais de fiscalização, matriz de tipificação e guia de dosimetria; manter repositório de decisões para consistência.
• Adotar licenciamento e processo digitais com trilhas de auditoria, carimbo de tempo e assinaturas eletrônicas.
• Separação das funções: quem investiga não deve julgar sozinho; comissões de julgamento aumentam imparcialidade.
• Usar análise de risco para direcionar fiscalização (dados, mapas de calor, amostragem).
• Incentivar acordos de compromisso e programas de integridade com critérios objetivos para redução de multas.

Para o administrado

• Implementar compliance regulatório e gestão de risco (inventário de exigências, responsáveis, SLA de respostas).
• Em autos: contestar tipificação e competência quando imprecisas; produzir prova técnica e propor plano de correção.
• Valer-se de acordos quando a estratégia custo-benefício indicar; priorizar reparação rápida ao dano.

Casos ilustrativos e lições extraídas

Publicização de incidente de dados sem comprovação de risco grave

Quando a autoridade impõe publicização, deve explicar finalidade e necessidade (alertar titulares, prevenir dano). Sem risco significativo, a medida pode ser substituída por ajustes internos e comunicação dirigida. Motivação fraca tende a ser anulada em controle judicial.

Demolição administrativa em obra com divergência mínima

Medida extrema justifica-se em situações insanáveis ou de risco; divergências pequenas admitem regularização com compensações, sob pena de violação à proporcionalidade.

Multa ambiental abaixo do benefício econômico

Multas simbólicas não desestimulam a conduta e podem violar a finalidade legal. Boas práticas determinam que a multa-base considere, no mínimo, a vantagem auferida, com justificativa explícita quando não for possível estimá-la.

Perguntas essenciais para qualquer decisão sancionatória

1. Qual é a norma (lei/decreto/resolução) violada? O tipo está descrito com clareza?
2. Quais provas amparam cada elemento do tipo? Há integridade e cadeia de custódia?
3. Qual a finalidade pública da sanção (proteção de qual bem jurídico)? A medida escolhida é adequada e necessária?
4. Como foram ponderados gravidade, dano, risco, vantagem, reincidência e capacidade econômica?
5. Há possibilidade de ajuste/compromisso que entregue resultado equivalente com menor custo social?

Modelos de redação úteis (trechos)

Estrutura enxuta de decisão

I. RELATÓRIO — fatos, documentos, diligências e defesa.
II. FUNDAMENTAÇÃO — competência; tipificação; análise das provas por elemento do tipo.
III. DOSIMETRIA — critérios adotados (gravidade, dano, vantagem, capacidade econômica, reincidência, cooperação), com planilha.
IV. DISPOSITIVO — sanções aplicadas, prazos, meios de pagamento/garantia e condições de cumprimento; advertência sobre recursos.
V. PUBLICIDADE — hipóteses legais de publicização e tratamento de dados pessoais sensíveis.
  

Quadros informativos

Conclusão: sanções como instrumento de confiança e resultados

Sanções administrativas eficientes não se medem pelo valor arrecadado, e sim pela capacidade de prevenir danos, corrigir condutas e estimular conformidade. Para isso, a Administração deve combinar tipificação clara, procedimento due process e dosimetria transparente, com visão responsiva que privilegie acordos e reparação quando eficazes. Já o administrado precisa estruturar governança e compliance capazes de antecipar riscos, responder rapidamente a fiscalizações e transformar aprendizados em melhoria contínua.

Assim, o sistema sancionador deixa de ser apenas reativo e passa a entregar segurança jurídica, confiança regulatória e resultados concretos para a sociedade — finalidade última da atuação estatal em um Estado Democrático de Direito.

FAQ — Sanções administrativas: conceito e limites

Base técnica — Fontes legais

• Constituição Federal de 1988: arts. 5º, II, LIV e LV (legalidade, devido processo, contraditório e ampla defesa); 37, caput (princípios da Administração) e 37, §4º (sanções por improbidade).
• Lei 9.784/1999 — Processo administrativo federal (princípios, prazos, motivação, recursos).
• Lei 12.846/2013 e Decreto 8.420/2015 — Responsabilização administrativa de pessoas jurídicas por atos contra a Administração (critérios de dosimetria, leniência).
• Lei 8.078/1990 (CDC) — Sanções administrativas (art. 56 e segs.), recall e publicização.
• Lei 9.605/1998 e Decreto 6.514/2008 — Infrações e sanções administrativas ambientais; conversão de multas.
• Lei 13.709/2018 (LGPD) — Sanções da ANPD (art. 52) e critérios do §1º.
• Leis e regulamentos setoriais (ANEEL, ANATEL, ANTAQ, ANS, CADE, CVM etc.) — tipificações e guias de dosimetria específicos.