Iluminação pública não é taxa: entenda a CIP/COSIP e os limites constitucionais
Panorama constitucional e o problema da “taxa de iluminação pública”
A iluminação de vias, praças e logradouros é serviço público prestado em regime de uti universi: beneficia a coletividade indistintamente, sem mensuração individual de consumo por contribuinte. Esse traço é decisivo para a sua natureza jurídica. A taxa (Constituição, art. 145, II; CTN, arts. 77–80) exige como pressuposto serviço específico e divisível ou o exercício do poder de polícia. Como a iluminação pública é indivisível e não fruível sob demanda individual, o Supremo Tribunal Federal consolidou que não pode ser remunerada por taxa, o que culminou na Súmula Vinculante 41: “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”.
Mensagem-chave: a “taxa de iluminação pública” é inconstitucional. Após a EC 39/2002, a Constituição criou instrumento próprio — Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (CIP/COSIP), no art. 149-A, de competência de Municípios e do Distrito Federal.
Taxa x Contribuição (CIP/COSIP) x Tarifa: diferenças essenciais
Taxa (CF, art. 145, II; CTN, arts. 77–80)
- Tem como fato gerador poder de polícia ou utilização de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
- Exige mensurabilidade; não pode replicar base de cálculo de impostos; não financia serviços gerais e indivisíveis.
Contribuição para Iluminação Pública — CIP/COSIP (CF, art. 149-A)
- É contribuição especial, vinculada exclusivamente ao custeio do sistema de iluminação pública (implantação, manutenção, expansão, modernização, eficiência energética e gestão).
- Permite critérios próprios de cálculo definidos em lei municipal (faixas por consumo de energia, categorias de usuário, potência, localização, uso do imóvel).
- Pode ser arrecadada na fatura de energia elétrica, mediante convênio com a distribuidora, sem se confundir com a tarifa de energia.
Tarifa/Preço público
- Remunera serviço utilizável individualmente sob regime contratual (concessões, permissões). Não é adequada para custear a iluminação de logradouros.
Resumo normativo: Súmula Vinculante 41 (STF) — vedação de taxa; art. 149-A da CF — criação da CIP/COSIP; CTN arts. 77–80 — requisitos das taxas; art. 30 da CF — competência municipal para organizar e prestar serviços locais.
Fato gerador, base de cálculo e sujeição passiva na CIP
Como contribuição especial, a CIP não depende de fruição individual. Seu fato gerador é a existência e disponibilização do sistema de iluminação pública no território municipal. A base de cálculo é definida em lei local, devendo observar razoabilidade, isonomia e capacidade contributiva (quando compatível). Configurações usuais:
- Faixas por consumo (kWh) da unidade consumidora, com valores fixos ou progressivos.
- Categoria de uso (residencial, comercial, industrial, rural, poder público) com multas/valores diferenciados.
- Potência do padrão ou área/zoneamento urbano para refletir custos operacionais distintos.
O sujeito passivo é, em regra, o titular da unidade consumidora (proprietário, possuidor ou detentor), conforme a lei municipal. Para imóveis sem ligação, alguns municípios preveem lançamento pelo cadastro imobiliário, com critérios objetivos de equivalência.
Arrecadação, vinculação da receita e transparência
A Constituição exige vinculação específica da CIP ao serviço de iluminação. Boas práticas de governança incluem conta/fundo vinculado, metas e indicadores de desempenho do parque de iluminação, além de prestação de contas periódica. É comum a arrecadação pela distribuidora de energia como agente arrecadador, com repasse ao Município segundo convênio e regras de glosa, auditoria e conciliação.
Checklist de conformidade da CIP
- Lei municipal específica instituindo a contribuição, com base expressa no art. 149-A.
- Vinculação orçamentária (fundo ou conta específica) e proibição de uso em despesas estranhas ao serviço.
- Critério de cálculo claro (faixas, categorias, potencia, zona), com memória de custos e justificativa de equidade.
- Convênio com a distribuidora, quando houver cobrança em fatura, prevendo prazos de repasse e auditoria.
- Prestação de contas com metas (tempo médio de reparo, percentual de rede modernizada, níveis de iluminância).
Jurisprudência consolidada e efeitos práticos
- Súmula Vinculante 41 (STF): veda taxa de iluminação pública, encerrando controvérsias sobre uti universi.
- Constitucionalidade da CIP: reconhecida de forma ampla, inclusive para cobrança na fatura de energia e uso de faixas de consumo, desde que prevista em lei e com razoabilidade.
- Inexistência de imunidade ampla: por ser contribuição, eventuais isenções/reduções dependem de lei local e devem respeitar limites fiscais e finalísticos.
Política pública: o que a CIP financia
A CIP sustenta ciclo completo do serviço: inventário e projeto, implantação, operação e manutenção corretiva, eficiência energética (LED, dimerização, telegestão), expansão a novas áreas e gestão de ativos (sistemas, cadastro georreferenciado, atendimento 24/7). Municípios têm adotado contratos de desempenho ou PPPs para modernização, lastreadas na receita previsível da CIP, com metas de SLA (tempo de reposição, índice de falhas por mil pontos de luz) e auditoria independente.
Equidade, isenções e calibragem da contribuição
Como a CIP não é imposto, mas contribuição finalística, o legislador municipal dispõe de margem para calibrar o encargo com vistas à equidade e à sustentabilidade do serviço. Diretrizes recomendáveis:
- Isenções/reduções objetivas para baixa renda ou consumo até determinada faixa, acompanhadas de estimativa de impacto e compensação orçamentária.
- Diferenças razoáveis por categoria (residencial, comercial, industrial), evitando subsídios cruzados injustificados.
- Previsão de revisão periódica de valores, com base em planos de investimento, inventário do parque e indicadores de desempenho.
Erros comuns a evitar
- Reeditar taxas disfarçadas de contribuição, sem base no art. 149-A e sem vinculação da receita.
- Copiar a base do IPTU sem justificativa técnica, gerando onerosidade excessiva e questionamentos de isonomia.
- Ausência de prestação de contas e de metas públicas para expansão/modernização do sistema.
- Cobrança em fatura sem convênio claro com a distribuidora e sem regras de glosa/auditoria.
Relações com segurança, mobilidade e sustentabilidade
O sistema de iluminação de qualidade repercute em segurança viária, redução de crimes oportunistas, vitalidade econômica noturna e uso democrático de espaços públicos. A substituição para LED reduz consumo e emissões, possibilitando que a mesma arrecadação financie mais pontos de luz e sistemas inteligentes (dimerização, telegestão). Em termos de política urbana, a CIP é instrumento para equalizar cobertura territorial e reduzir desigualdades intraurbanas de iluminação.
Base legal essencial para consulta
- Constituição Federal: art. 149-A (CIP/COSIP); art. 145, II (taxas); art. 150 (limitações ao poder de tributar); art. 30 (competência municipal).
- CTN — Lei 5.172/1966: arts. 77–80 (taxas), regras de legalidade, isonomia e vedação ao confisco.
- Súmula Vinculante 41/STF: vedação de taxa para iluminação pública.
- Legislação municipal específica: lei instituidora da CIP, regulamento, convênio com distribuidora e normas de transparência.
Conclusão
A discussão sobre “taxa de iluminação pública” foi definitivamente resolvida no plano constitucional: taxa é inadequada para custear serviço indivisível. A resposta correta é a CIP/COSIP, contribuição com base legal explícita no art. 149-A, cuja receita deve permanecer integralmente vinculada ao sistema de iluminação. Para o Município, a chave é estruturar uma lei clara, com critérios de cálculo razoáveis, convênios bem desenhados e prestação de contas com metas e indicadores. Para o contribuinte, é essencial compreender os limites constitucionais, acompanhar a aplicação dos recursos e, quando necessário, questionar tentativas de retorno a modelos de taxa ou bases arbitrárias. Assim, a iluminação pública pode ser universalizada e modernizada com segurança jurídica, eficiência e transparência.
FAQ — Iluminação pública: taxa, CIP/COSIP e limites constitucionais
1) O Município pode criar “taxa de iluminação pública”?
Não. A iluminação de vias é serviço indivisível e, portanto, não atende ao requisito de especificidade e divisibilidade exigido para taxas (CF, art. 145, II; CTN, arts. 77–80). O STF consolidou esse entendimento na Súmula Vinculante 41: “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”.
2) Qual instrumento jurídico correto para custear a iluminação pública?
Após a EC 39/2002, a Constituição incluiu o art. 149-A, que autoriza Municípios e o DF a instituírem a Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (CIP/COSIP), com arrecadação e aplicação vinculadas ao serviço.
3) Quem é contribuinte da CIP e como se calcula o valor?
A lei municipal define o sujeito passivo (em regra, o titular da unidade consumidora) e os critérios de cálculo (faixas por consumo de energia, categorias de uso, potência, zona da cidade). Devem ser observadas razoabilidade, isonomia e capacidade contributiva quando pertinente.
4) A CIP pode ser cobrada na conta de luz? Há isenções?
Sim. A cobrança pode ocorrer na fatura de energia mediante convênio com a distribuidora, com repasse ao Município. Isenções ou reduções (p.ex., baixa renda, templos) dependem de previsão em lei local e devem vir acompanhadas de estimativa de impacto e transparência.
5) Para que a CIP pode ser utilizada e quais controles são exigidos?
Exclusivamente para implantação, manutenção, expansão e modernização do sistema de iluminação pública (incluindo projetos de LED e telegestão). É necessária vinculação orçamentária da receita, prestação de contas e publicidade de metas e indicadores do serviço.
- Constituição Federal: art. 149-A (CIP/COSIP); art. 145, II (taxas); art. 150 (limitações); art. 30 (competência municipal).
- CTN (Lei 5.172/1966): arts. 77 a 80 — natureza e requisitos das taxas; princípios de legalidade e isonomia.
- Súmula Vinculante 41/STF: vedação de taxa para iluminação pública.
- Leis municipais específicas: instituem a CIP, estabelecem a base de cálculo, regras de isenções, convênios com distribuidoras e vinculação orçamentária.
- Lei 8.987/1995 (concessões): diferencia tarifa de preço público e ampara instrumentos contratuais quando houver modernização/PPP do parque de iluminação.