Guerra Fiscal do ICMS: Como Surgiu, o que o STF Decidiu e o que Ainda Pode Mudar
A chamada guerra fiscal do ICMS designa o conjunto de práticas em que estados oferecem incentivos unilaterais (isenções,
reduções de base, créditos presumidos, remissões) para atrair investimentos, disputando bases produtivas e arrecadação.
O fenômeno ganhou força a partir da transição do antigo ICM para o ICMS (Constituição de 1988) e, desde então,
vem sendo enfrentado pela legislação complementar, pelos convênios do CONFAZ e por uma longa linha de decisões do
Supremo Tribunal Federal (STF). O eixo da controvérsia é federativo: como compatibilizar autonomia estadual com
coordenação nacional para evitar competição predatória e quebra da neutralidade tributária. 0
Origem e evolução histórica
O conflito competitivo entre estados não é novo. Estudos do IPEA mostram que, desde os anos 1960, governos subnacionais
usam isenções e diferimentos para alavancar industrialização e emprego, prática que se intensificou com a abertura econômica,
a redemocratização e a autonomia tributária ampliada pela Constituição de 1988. Na década de 1990, a Lei Complementar 87/1996
(Lei Kandir) redesenhou o ICMS (desonerando exportações e sistematizando créditos), mas não eliminou a tendência à concessão de
incentivos sem coordenação interestadual. 1
Linha do tempo — marcos normativos e jurisprudenciais
- 1975: LC 24 exige convênio CONFAZ para benefícios de ICMS. 2
- 1988: CF/88 reforça competência estadual (art. 155) e repartição com municípios (art. 158, IV). 3
- 1996: LC 87 (Lei Kandir) redefine créditos, base e imunidade às exportações. 4
- 2011: STF invalida leis do ES e PA sobre incentivos portuários (casos ligados ao FUNDAP). 5
- 2012–2014: surge a Proposta de Súmula Vinculante 69 (PSV 69) sobre inconstitucionalidade de benefícios sem convênio. 6
- 2017: LC 160 e Convênio 190 criam regime de convalidação e transparência dos incentivos. 7
- 2019: STF invalida regra do Paraná por conceder incentivo sem convênio (exemplo paradigmático). 8
Arcabouço jurídico: por que benefícios unilaterais são vedados
LC 24/1975 e a exigência de convênio
A LC 24/1975 condiciona isenções, reduções e incentivos relativos ao ICMS a convênios interestaduais,
internalizados por atos locais. O objetivo é coordenar a política fiscal, evitando vantagens assimétricas que desloquem bases
econômicas entre UFs. O CONFAZ, fórum que reúne secretários de Fazenda, delibera os convênios — prática consolidada e reiterada
pelo STF ao longo de décadas de litígios. 9
Palavras-chave legais
convêniointernalizaçãoisenção
crédito presumidoredução de base
PSV 69 e a consolidação jurisprudencial
Embora o STF ainda não tenha editado a Súmula Vinculante 69, sua proposta resume a jurisprudência: qualquer
benefício de ICMS concedido sem prévia aprovação em convênio do CONFAZ é inconstitucional. O enunciado proposto buscou
uniformizar decisões reiteradas contra leis estaduais unilaterais — inclusive envolvendo créditos presumidos, reduções e
devoluções indiretas. 10
Como o STF decidiu: principais linhas e casos paradigmáticos
1) Invalidade de benefícios sem convênio
O STF tem decidido, de forma pacífica, que normas estaduais que concedem incentivos de ICMS sem convênio violam a CF/88
(art. 155, §2º, XII, g) e a LC 24/1975. Em 2019, por exemplo, a Corte invalidou regra do Paraná que reduzira alíquota e
concedera crédito presumido unilateralmente, reafirmando que tais medidas dependem de convênio do CONFAZ. 11
2) Casos ligados a portos e importações (FUNDAP e congêneres)
Em 2011, o STF cassou leis que concediam isenções e deduções vinculadas a operações de importação por portos do
Espírito Santo e do Pará, por ausência de convênio. Essas decisões tornaram-se paradigmas para programas estaduais análogos
de incentivo logístico-financeiro, reforçando a linha contrária a renúncias unilaterais. 12
3) Ilegitimidade da “guerra fiscal” e observância da LC 24
Em diversos julgados (ADI’s e RE’s), o STF afirma expressamente a ilegitimidade da guerra fiscal e a necessidade de seguir a
LC 24/1975. A Corte sublinha que benefícios fora do arranjo cooperativo distorcem a concorrência, violam o pacto
federativo e comprometem políticas públicas nos estados vizinhos. 13
Resumo jurisprudencial
- Concessão unilateral é inconstitucional (violação à CF/88 e à LC 24/1975).
- Reduções, créditos presumidos e devoluções indiretas — todos dependem de convênio.
- A PSV 69 busca cristalizar o entendimento já aplicado reiteradamente.
Exemplos: invalidações relativas a importações (ES/PA) e regra do PR em 2019. 14
LC 160/2017 e Convênio 190/2017: convalidação, transparência e controvérsias
Em 2017, a LC 160 e o Convênio 190 criaram um regime de convalidação/regularização dos benefícios estaduais,
com publicidade dos atos e prazos para depósito e registro, buscando reduzir litigiosidade e dar previsibilidade aos agentes
econômicos. A doutrina registra os marcos e prazos de publicação dos atos concessivos e reconhece os efeitos práticos na arena
administrativa (inclusive perante o CARF). 15
A iniciativa, porém, foi questionada no STF (ADI 5902/AM, entre outras), sob alegações de que não se poderia convalidar,
por lei complementar e convênio, benefícios originalmente inconstitucionais, bem como de que haveria agravamento de assimetrias
regionais. Há pareceres e manifestações públicas defendendo e criticando a constitucionalidade dessas normas, sinalizando que
a pacificação completa do tema exige acompanhamento contínuo. 16
Checklist de conformidade – incentivos após 2017
- Verificar se o benefício foi convalidado e registrado segundo o Convênio 190/2017.
- Confirmar a internalização por ato estadual válido e a aderência às condições do convênio.
- Atentar para prazos e exigências de publicidade/depósitos documentais.
A convalidação não “autoriza tudo”: benefícios novos continuam sujeitos ao rito da LC 24/1975. 17
Por que os estados entraram (e permanecem) na disputa
A economia política da guerra fiscal envolve competição por investimentos, pressões de cadeias produtivas e busca de
empregos, além da tentativa de criar polos logísticos com regimes portuários e financeiros. Pesquisas históricas indicam que
o expediente de renúncias se tornou recorrente quando a arrecadação própria de ICMS passou a sustentar a expansão de políticas
públicas sob restrições orçamentárias, levando governos a “precificar” incentivos como estratégia de desenvolvimento. 18
Efeitos econômicos e federativos
A literatura registra efeitos distributivos: alguns estados ganham investimentos no curto prazo, enquanto outros perdem
bases e arrecadação. Em paralelo, há custo de incerteza para empresas — mudando portfólios de incentivos e exigindo compliance
sofisticado — e para o setor público, que enfrenta volatilidade de receita e complexidade de controle. Estudos sobre a Lei
Kandir mostram impactos relevantes na arrecadação estadual e a necessidade de mecanismos compensatórios e de cooperação
intergovernamental. 19
Casos e teses recorrentes nas ações
| Tese | Descrição | Tratamento pelo STF |
|---|---|---|
| Incentivo sem convênio | Lei/Decreto estadual concede isenção, crédito presumido ou devolução indireta sem aprovação no CONFAZ. | Jurisprudência pacífica: inconstitucionalidade. 20 |
| Programas portuários/importação | Tratamentos favorecidos a operações de importação (ex.: FUNDAP/ES, Pará). | Invalidados por ausência de convênio ou por vício formal-material. 21 |
| PSV 69 | Proposta de súmula para consolidar que todo benefício sem convênio é inconstitucional. | Não editada até aqui; serve de síntese do entendimento reiterado. 22 |
| Convalidação (LC 160/2017) | Publicização e registro de incentivos pretéritos; regras de remissão/anistia. | Objeto de ADIs e debates; há posições pró e contra sua constitucionalidade. 23 |
Visualização — cronologia dos marcos
Marcos selecionados conforme legislação e notícias oficiais do STF/CONFAZ. 24
Impactos práticos para empresas
Riscos de compliance
- Retroatividade de decisões: incentivos sem convênio tendem a ser invalidados, com risco de autuações e cobranças.
- Insegurança regulatória: alterações frequentes de benefícios e exigências de inscrição/obrigação acessória no destino.
- Custos administrativos: monitorar convênios, internalizações e cadastros federativos e estaduais.
A jurisprudência do STF é consolidada no sentido de exigir convênio, o que torna crítico o acompanhamento normativo. 25
Boas práticas
- Exigir lastro documental (convênio + ato estadual) para usufruir de qualquer incentivo.
- Checar se o benefício foi convalidado (após 2017) e se atende às condições publicadas.
- Simular cenários de contingência caso haja virada jurisprudencial sobre convalidação.
Debates atuais: convalidação, transparência e reforma do consumo
A discussão recente migra do “se pode” para o “como fazer” sob regras transparentes. O Convênio 190/2017 determinou
depósito e publicidade de todos os atos concessivos; parte da doutrina vê a medida como avanço institucional, enquanto
outra parte sustenta que convalidar o passado pode perpetuar assimetrias. O tema é objeto de ações constitucionais
e pareceres divergentes (PGR, entidades setoriais, estados), refletindo um equilíbrio ainda em construção. 26
Transparência e governança
- Publicar integralmente os atos e critérios de acesso aos benefícios.
- Definir metas verificáveis de emprego, investimento e contrapartidas.
- Adotar cláusulas de revisão (sunset) e mecanismos de avaliação de impacto.
A LC 160/2017 e o Convênio 190/2017 caminham nessa direção, ainda sob escrutínio constitucional. 27
Estudos empíricos e diagnóstico
Avaliações acadêmicas sobre a Lei Kandir e a guerra fiscal sugerem que ganhos líquidos para o país são incertos quando
incentivos deslocam bases entre UFs sem ampliar o investimento agregado, além de criarem volatilidade arrecadatória. Esses
trabalhos recomendam coordenação federativa e estabilidade de regras, sob pena de competição destrutiva. 28
Matizes setoriais: importações, logística e e-commerce
Segmentos com vantagens locacionais (portos, zonas logísticas) foram os mais envolvidos em litígios. Incentivos em
importações e operações “por conta e ordem” suscitaram decisões paradigmáticas do STF (casos do ES e PA). No comércio eletrônico,
a disputa deslocou-se também para o DIFAL e para exigências de inscrição/conformidade nos estados de destino — campo no
qual, embora não se trate de guerra fiscal clássica, o equilíbrio federativo também é ponto sensível. 29
Rumo ao futuro: coordenação, previsibilidade e reforma
A reforma da tributação do consumo (IVA dual) promete reduzir incentivos à guerra fiscal ao centralizar regras e ampliar
crédito financeiro, com cobrança no destino. Enquanto a transição não se completa, o vetor decisivo continua sendo a
jurisprudência do STF em torno da LC 24/1975 e das normas de convalidação, além da governança cooperativa no CONFAZ.
O aprendizado institucional das últimas décadas indica que competição sem coordenação custa caro para empresas e para o pacto
federativo. 30
Guia de ação rápida
- Confirme convênio vigente e ato estadual de internalização antes de usar o benefício.
- Cheque se a vantagem foi convalidada (LC 160/2017 + Convênio 190) e se consta do repositório público.
- Mantenha trilhas de auditoria e simulações para eventual mudança jurisprudencial.
- Acompanhe notícias e acórdãos do STF e os atos do CONFAZ pertinentes ao seu setor.
Conclusão
A guerra fiscal do ICMS nasce da tensão entre autonomia e coordenação no federalismo fiscal brasileiro. A
jurisprudência do STF consolidou a exigência de convênio do CONFAZ para benefícios, invalidando unilateralidades
e estimulando governança cooperativa. A LC 160/2017 e o Convênio 190/2017 tentaram mitigar o passivo histórico com
convalidação e transparência, sem encerrar o debate constitucional. Para empresas, a mensagem prática é clara: benefício de
ICMS exige convênio, publicidade e internalização válidas. Para estados, o caminho sustentável passa por coordenação
federativa, avaliação de impacto e estabilidade de regras — pilares que, no horizonte da reforma do consumo, podem finalmente
reduzir o incentivo estruturante à competição predatória. 31
Guia Rápido: Entendendo a Guerra Fiscal do ICMS e o Papel do STF
A guerra fiscal do ICMS é um dos temas mais complexos do direito tributário brasileiro, marcada pela disputa entre os
estados para atrair empresas e investimentos por meio de benefícios fiscais — como isenções, créditos presumidos e reduções
de base de cálculo. Esses incentivos, muitas vezes concedidos de forma unilateral, sem aprovação do
Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), deram origem a um cenário de conflito federativo e insegurança jurídica
que perdura há décadas.
1. Origem e fundamentos da guerra fiscal
A disputa começou a se intensificar na década de 1990, após a Lei Kandir (LC 87/1996), que desonerou exportações e
reduziu a arrecadação de ICMS dos estados exportadores. Para compensar a perda de receita, muitos governos estaduais criaram
incentivos próprios para atrair empresas, buscando gerar empregos e ampliar suas bases econômicas.
- Motivação principal: competição por investimentos e aumento da arrecadação.
- Consequência imediata: desequilíbrio entre estados e erosão da base tributária.
- Problema jurídico: violação à LC 24/1975, que exige aprovação do CONFAZ para benefícios fiscais.
2. Atuação do STF e marco jurídico
O Supremo Tribunal Federal (STF) desempenha papel central no enfrentamento da guerra fiscal. Desde os anos 2000, a Corte
consolidou o entendimento de que nenhum estado pode conceder incentivos de ICMS sem convênio aprovado pelo CONFAZ.
Essa posição foi reforçada por decisões em ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) contra leis de estados como Espírito Santo,
Paraná, Goiás e Pará.
- Art. 155, §2º, XII, “g” da Constituição Federal: exige convênio interestadual para concessão de isenções.
- LC 24/1975: define a obrigatoriedade de aprovação unânime pelo CONFAZ.
- PSV 69: proposta de Súmula Vinculante que resume o entendimento do STF sobre a inconstitucionalidade dos benefícios unilaterais.
3. LC 160/2017 e Convênio 190/2017: tentativa de pacificação
Para reduzir litígios e dar segurança jurídica, a Lei Complementar 160/2017 e o Convênio CONFAZ 190/2017
criaram um mecanismo de convalidação dos incentivos já concedidos, desde que os estados publicassem e registrassem os atos
de concessão. Esse processo visou regularizar a situação de milhares de empresas e dar transparência ao sistema.
- Determinou a publicação de todos os atos de concessão no portal do CONFAZ.
- Estabeleceu prazos para registro e depósito dos incentivos fiscais.
- Previu a remissão de créditos tributários e anistia de penalidades para empresas beneficiadas.
Apesar disso, o STF ainda analisa ações (como a ADI 5902) que discutem se é constitucional convalidar benefícios originalmente inconstitucionais.
4. Impactos econômicos e federativos
A guerra fiscal gerou consequências econômicas profundas. Estados com maior poder de investimento — especialmente do Sudeste e Sul —
conseguiram atrair grandes indústrias, enquanto outros perderam arrecadação e competitividade. Além disso, a incerteza sobre a
validade dos incentivos provocou insegurança jurídica para empresas e volatilidade na arrecadação pública.
- Perdas estimadas: bilhões de reais por ano em renúncias fiscais não coordenadas.
- Benefício temporário: geração local de emprego e arrecadação concentrada.
- Desafio atual: buscar equilíbrio federativo e transparência nos benefícios regionais.
5. Perspectiva futura: Reforma Tributária e o fim da guerra fiscal
A Reforma Tributária (EC 132/2023) propõe a substituição gradual do ICMS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS),
de caráter nacional e arrecadação centralizada. A mudança promete reduzir as brechas para concessões unilaterais e, finalmente,
encerrar o ciclo de guerra fiscal entre os estados.
- ICMS → IBS: transição progressiva até 2033.
- Arrecadação no destino: reduz a disputa por empresas e operações.
- Maior uniformidade tributária: evita distorções regionais e amplia a segurança jurídica.
A guerra fiscal do ICMS é um exemplo emblemático de como a ausência de coordenação federativa pode gerar desequilíbrios duradouros.
O caminho futuro exige cooperação, transparência e observância rigorosa das normas constitucionais.
Perguntas Frequentes — Guerra Fiscal do ICMS
1) O que é “guerra fiscal” do ICMS? ▾
É a disputa entre estados por investimentos usando benefícios de ICMS concedidos unilateralmente (isenções, créditos presumidos, reduções de base), sem a necessária aprovação interestadual.
2) Por que benefícios unilaterais costumam ser inconstitucionais? ▾
Porque a Constituição e a LC 24/1975 exigem convênio do CONFAZ para isenções/incentivos de ICMS. Sem convênio e sem ato de internalização, há violação ao pacto federativo.
3) O que é a PSV 69 do STF e qual o efeito prático? ▾
É a Proposta de Súmula Vinculante 69, cujo enunciado sintetiza a jurisprudência: benefício de ICMS sem convênio é inconstitucional. Mesmo sem edição, ela guia julgamentos e a atuação dos fiscos.
4) LC 160/2017 e Convênio 190/2017 “legalizaram” todos os incentivos? ▾
Não “tudo”. Eles criaram regime de convalidação para incentivos pretéritos, condicionando a publicidade/registro e a internalização. Benefícios novos continuam dependendo de convênio.
5) Quais decisões paradigmáticas do STF sobre guerra fiscal? ▾
Invalidações de programas portuários (casos do ES e PA), de créditos presumidos sem convênio e de leis estaduais como a do PR (2019) reafirmam a vedação à concessão unilateral.
6) Sou empresa beneficiária. Posso perder o incentivo retroativamente? ▾
Há risco quando o benefício é inválido (sem convênio). A convalidação de 2017 atenuou parte desse passivo, mas nem todos os casos estão cobertos. É essencial auditar cada ato e manter dossiê probatório.
7) Como verificar se meu benefício é válido hoje? ▾
- Existe convênio do CONFAZ pertinente?
- Há ato estadual de internalização vigente e publicado?
- O incentivo foi registrado/convalidado (Convênio 190/2017)?
- Condição/contrapartida está sendo cumprida e documentada?
8) Guerra fiscal afeta DIFAL e comércio eletrônico? ▾
O DIFAL não é benefício; é partilha de ICMS nas vendas interestaduais a consumidor final. Porém, disputas federativas também aparecem nesse contexto (inscrições no destino, GNRE, regras locais).
9) Quais riscos operacionais para quem usa incentivo sem lastro? ▾
- Auto de infração e cobrança do ICMS “renunciado”, com multa e juros.
- Glosa de créditos vinculados a operações incentivadas inválidas.
- Readequação de preços e margem por perda do benefício.
10) A reforma tributária (IBS) encerra a guerra fiscal? ▾
Tende a reduzir fortemente o espaço para a guerra fiscal ao uniformizar regras e tributar no destino. Até a conclusão da transição, valem as regras atuais e o controle do STF/CONFAZ.
Referencial Técnico e Fontes Legais
Fundamentos Constitucionais
- Art. 155, II, CF/88: define o ICMS como imposto de competência dos Estados e do Distrito Federal.
- Art. 155, §2º, XII, “g”: condiciona a concessão de benefícios fiscais de ICMS à aprovação em convênio interestadual.
- Art. 158, IV, CF/88: garante a repartição de 25% da arrecadação do ICMS com os Municípios.
Legislação Complementar e Normas Federais
- Lei Complementar nº 24/1975: estabelece que isenções e incentivos fiscais de ICMS exigem aprovação unânime do CONFAZ.
- Lei Complementar nº 87/1996 (Lei Kandir): define regras de incidência, créditos e desonerações do ICMS.
- Lei Complementar nº 160/2017: criou mecanismo de convalidação e transparência dos benefícios concedidos até 2017.
- Convênio CONFAZ nº 190/2017: operacionaliza a LC 160, exigindo publicação e registro público dos incentivos.
- Resolução do Senado nº 13/2012: fixa alíquota de 4% nas operações interestaduais com produtos importados.
Jurisprudência Relevante do STF
- ADI 2441 (ES): invalida incentivos de importação do Espírito Santo sem convênio — marco inicial da jurisprudência.
- ADI 3361 (PA): reafirma a necessidade de convênio para benefícios portuários.
- PSV 69: proposta de súmula vinculante que sintetiza o entendimento de que benefícios unilaterais são inconstitucionais.
- ADI 5902 (AM): discute a constitucionalidade da convalidação prevista na LC 160/2017.
Órgãos e Documentos Oficiais
- Portal CONFAZ — reúne convênios, protocolos e pareceres técnicos.
- Supremo Tribunal Federal — acórdãos e súmulas sobre incentivos fiscais.
- Receita Federal — documentos sobre arrecadação e impacto do ICMS.
- Secretarias Estaduais de Fazenda — consultas públicas e regulamentos estaduais (RICMS).
Doutrina e Estudos de Referência
- CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. Saraiva.
- TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Financeiro e Tributário. Renovar.
- SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. Saraiva.
- RIBEIRO, Fábio Pontes. Guerra Fiscal do ICMS: fundamentos, jurisprudência e perspectivas. Fórum.
Encerramento Técnico e Considerações Finais
A guerra fiscal do ICMS representa uma das maiores distorções do federalismo tributário brasileiro.
Ao longo de décadas, a falta de coordenação entre os estados levou à concessão indiscriminada de benefícios,
enfraquecendo a arrecadação e promovendo competição desigual entre as unidades federadas.
Boas Práticas de Gestão e Compliance Tributário
- Verificar convênios e protocolos vigentes no site do CONFAZ antes de usufruir de qualquer benefício.
- Manter documentação comprobatória de internalização de incentivos por ato estadual.
- Realizar auditorias periódicas sobre a validade e convalidação dos incentivos em vigor.
- Evitar operações com benefícios sem amparo jurídico para reduzir riscos fiscais e reputacionais.
Perspectiva Jurídica e Reforma Tributária
A transição para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), prevista pela EC 132/2023, tende a
encerrar a guerra fiscal, uniformizando a tributação sobre o consumo e transferindo a arrecadação para o destino.
Até lá, permanece essencial o respeito à LC 24/1975 e à LC 160/2017 como instrumentos de equilíbrio federativo.
Em síntese, o estudo das decisões do STF sobre a guerra fiscal evidencia um movimento constante de
reafirmação do pacto federativo e de busca pela segurança jurídica. O combate às práticas de
incentivo unilateral é, portanto, um passo fundamental rumo à transparência e à sustentabilidade do sistema tributário brasileiro.