Permissão de Serviço Público x Concessão: Entenda as Diferenças e Qual Modelo Aplicar
Permissão de serviço público x concessão: visão geral e por que essa diferença importa
Delegar a prestação de serviços públicos a particulares é prática consolidada no Brasil. Os dois instrumentos centrais são a concessão e a permissão. À primeira vista, ambas exigem licitação e resultam em um contrato administrativo com regras de serviço, fiscalização, equilíbrio econômico-financeiro e hipóteses de extinção. Porém, há diferenças decisivas em grau de estabilidade, perfil do contratado, cláusulas, modalidades de licitação e regulação que impactam investimentos, tarifas, riscos e continuidade do serviço.
Base legal essencial (estrutura normativa)
Constituição e dever de licitar
O art. 175 da Constituição determina que o Poder Público preste serviços diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre mediante licitação. Esse dispositivo é o pilar que autoriza e vincula a delegação, exigindo lei para dispor sobre regime jurídico, direitos dos usuários, política tarifária e obrigação de manter serviço adequado.
Lei 8.987/1995 (Lei das Concessões e Permissões)
Define conceitos, cláusulas necessárias, regras de licitação, fiscalização, revisão e extinção. A lei descreve permissão de serviço público como delegação “a título precário”, formalizada por contrato de adesão, e reforça que tanto concessões quanto permissões se regem por contrato e pelas normas legais e editalícias. A lei também disciplina hipóteses de encampação, caducidade, rescisão e anulação, preservando o equilíbrio econômico-financeiro e a continuidade do serviço.
Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações)
Fornece o arcabouço procedimental de licitação aplicável à Administração direta e indireta, dialogando com a Lei 8.987/1995 quanto às fases, modos de disputa e critérios de julgamento — especialmente relevante para estruturar permissões e concessões no desenho contemporâneo de contratações públicas.
Marcos setoriais (ex.: saneamento)
Leis setoriais, como o Novo Marco do Saneamento (Lei 14.026/2020), influenciam a escolha entre concessão e permissão ao exigir metas contratuais de universalização, padrões de regulação e governança que, na prática, favorecem contratos mais estáveis e longos (concessões) em investimentos intensivos.
Lei 8.987/1995 → define concessão e permissão, cláusulas essenciais e extinção;
Lei 14.133/2021 → regras gerais de licitação aplicáveis;
Leis setoriais → metas e obrigações específicas (ex.: saneamento).
Conceitos nucleares e natureza jurídica
Concessão
Delegação contratual, por prazo determinado, a pessoa jurídica ou consórcio, por sua conta e risco, com contrato complexo que detalha padrão de serviço, investimentos, tarifa, equilíbrio e matriz de riscos. Em regra, a licitação é por concorrência (ou diálogo competitivo), e a remuneração deriva de tarifa paga pelo usuário, contraprestação pública, ou modelo híbrido. É o instrumento típico para projetos de maior vulto e horizonte longo (rodovias, saneamento, iluminação pública, mobilidade).
Permissão
Delegação contratual a título precário (mas por contrato), mediante licitação, formalizada por contrato de adesão. É mais flexível que a concessão, tradicionalmente utilizada em serviços locais, de menor escala, pulverizados ou sujeitos a rápida reconfiguração (ex.: linhas locais de transporte, feiras, pequenos terminais). Apesar da precariedade consignada na lei, a jurisprudência e a boa prática reforçam garantias mínimas de devido processo, contraditório e respeito ao equilíbrio econômico-financeiro quando pactuado.
Comparativo prático (pontos que mudam sua estratégia)
| Critério | Concessão | Permissão |
|---|---|---|
| Base legal | Lei 8.987/1995 + marcos setoriais; contrato robusto | Lei 8.987/1995; contrato de adesão |
| Licitação | Concorrência/diálogo competitivo como regra | Exige licitação, mas sem modalidade legalmente “cravada”; edital define |
| Perfil do contratado | Pessoa jurídica ou consórcio; forte capacidade técnica/financeira | Pessoa física ou jurídica (conforme edital/serviço) |
| Estabilidade | Alta (prazo longo, hipóteses de extinção tipificadas) | Maior precariedade e revogabilidade motivada |
| Investimentos | Elevados; matriz de riscos; metas e CAPEX definidos | Menores; foco operacional/capilaridade |
| Tarifa/remuneração | Tarifa +/- contraprestação pública; revisões periódicas | Tarifa simples ou preço público local; ajustes mais ágeis |
| Regulação e fiscalização | Agências e entes reguladores com forte atuação | Fiscalização municipal/setorial; foco na qualidade e continuidade |
| Extinção (exemplos) | Encampação, caducidade, advento do prazo, rescisão, anulação | Revogação motivada mais frequente; demais hipóteses aplicáveis conforme contrato/lei |
Licitação e critérios de julgamento
Concessão: rito e competição
Historicamente, exige concorrência (hoje também há espaço para diálogo competitivo em projetos complexos). Critérios de julgamento podem combinar menor tarifa, maior outorga, técnica e preço ou melhor proposta para metas de desempenho. O edital antecipa a matriz de riscos, as fórmulas de revisão e reajuste e o regime de garantias.
Permissão: licitação obrigatória, desenho mais simples
Embora a lei não “amarre” uma modalidade específica, o edital estabelece requisitos de habilitação, julgamento (p. ex., menor tarifa/preço, maior vantagem ao usuário), padrões de qualidade e penalidades. Como regra, a permissão privilegia celeridade, simplicidade documental e capilaridade competitiva, sem dispensar transparência e controle.
Cláusulas essenciais, equilíbrio e matriz de riscos
Os contratos devem incluir: objeto e área, prazo, metas e indicadores (níveis de serviço, universalização quando aplicável), política tarifária, regras de revisão e reajuste, direitos e deveres dos usuários, fiscalização, infrações e penalidades, hipóteses de extinção e bens reversíveis. Em concessões, a matriz de riscos costuma ser pormenorizada (risco de demanda, cambial, força maior, arqueologia etc.). Em permissões, a matriz tende a ser mais enxuta, mas ainda necessária para segurança jurídica mínima.
- Indicadores de qualidade e continuidade do serviço (níveis de serviço);
- Regras de tarifa, revisões e gatilhos de reequilíbrio;
- Matriz de riscos (alocação, eventos e efeitos);
- Fiscalização, reporte e transparência (inclusive dados abertos quando aplicável);
- Extinção e bens reversíveis (inventário);
- Sanções graduadas e mecanismos de cura (plano de melhoria).
Precariedade na permissão: o que significa (e o que não significa)
“Precariedade” não autoriza decisões arbitrárias nem supressão de garantias mínimas. Em permissões, a Administração pode ajustar ou revogar com maior agilidade diante do interesse público, mas deve: motivar o ato, observar o contraditório quando cabível, proteger a continuidade do serviço e respeitar o equilíbrio econômico-financeiro caso os fatos geradores sejam imputáveis ao poder público. Assim, a “precariedade” indica maior flexibilidade, não insegurança jurídica absoluta.
Tarifas, subsídios e universalização
Concessões tendem a combinar tarifas com contraprestações públicas e/ou subsídios cruzados, especialmente quando há objetivos de universalização (água e esgoto até 2033, por exemplo). Permissões, por sua vez, frequentemente operam com tarifas simples (ou preços públicos) e menor complexidade de revisão. Em ambos os casos, revisões periódicas e extraordinárias devem estar definidas para absorver choques de custos e manter a atratividade do contrato sem onerar excessivamente o usuário.
Jurisprudência e governança
O controle judicial e regulatório consolida balizas: na concessão, consolidou-se a possibilidade de transferência do controle ou da própria concessão com anuência do poder concedente, sem nova licitação, desde que preservadas as condições contratuais e a capacidade do concessionário. Em permissões, tribunais reforçam a necessidade de licitar, a vedação a prorrogações automáticas e o respeito à motivação nos atos de revogação. Para ambos os instrumentos, agências e órgãos de controle exigem transparência, dados e indicadores que sustentem revisões e reequilíbrios.
Checklist operacional para escolher entre permissão e concessão
- Escala e CAPEX: se o serviço exige grandes investimentos e longa maturação, prefira concessão.
- Variabilidade da demanda: serviços com dinâmica local e necessidade de ajustes rápidos favorecem permissões.
- Regulação e metas: metas de universalização e indicadores complexos combinam com concessão.
- Capacidade do mercado: pulverização de operadores e baixa exigência de capital apontam para permissão.
- Risco político e continuidade: quanto maior a sensibilidade, maior a necessidade de estabilidade contratual (concessão).
- Fontes de remuneração: se há tarifa regulada e contrapartidas públicas, concessão tende a aderir melhor.
Extinção, continuidade do serviço e reversibilidade
Independentemente do instrumento, a Administração tem o dever de assegurar a continuidade do serviço. Em concessões, a extinção por encampação (interesse público com indenização), caducidade (inadimplemento), anulação (ilegalidade) e advento do termo é minuciosamente regrada, com reversão de bens e critérios de indenização. Em permissões, a revogação motivada é mais frequente, mas também exige planejamento de transição, eventual indenização de investimentos não amortizados quando pactuado, e comunicação transparente aos usuários.
Conclusão (como decidir com segurança)
Permissão e concessão não são “melhor” ou “pior”: são instrumentos distintos para cenários distintos. Se o serviço público demanda investimentos relevantes, metas rígidas e estabilidade de longo prazo, a concessão oferece o desenho jurídico-regulatório mais apropriado (licitação estruturada, contrato denso, matriz de riscos e governança forte). Se o serviço é local, fragmentado e dinâmico, a permissão proporciona flexibilidade e capilaridade, com menor custo transacional — desde que o edital e o contrato de adesão preservem padrões de qualidade, regras de reequilíbrio e mecanismos de fiscalização. Em qualquer caso, a boa técnica exige: diagnóstico setorial, consulta pública, análise de risco, escolha criteriosa do modelo de licitação, cláusulas claras, indicadores objetivos e mecanismos efetivos de prestação de contas ao usuário.
Guia rápido — como escolher entre permissão e concessão (para usar antes da FAQ)
Quando usar cada instrumento:
- Permissão — serviços locais, de baixa/média complexidade, com necessidade de ajuste rápido de rotas/pontos/horários, capex reduzido e múltiplos operadores possíveis (ex.: linhas alimentadoras de transporte, feiras e pequenos terminais).
- Concessão — serviços capital-intensivos, metas de universalização e regulação densa, horizonte longo de investimentos e matriz de riscos detalhada (ex.: saneamento, rodovias, iluminação pública em larga escala, mobilidade estruturante).
Checklist decisório (5 perguntas objetivas)
- Escala e CAPEX são altos e de longa maturação? — tende a concessão.
- A demanda é volátil, com remanejamentos frequentes? — tende a permissão.
- Há metas rígidas de desempenho/universalização? — concessão.
- O mercado é pulverizado e admite operadores menores? — permissão.
- A remuneração envolve tarifa regulada + contraprestações? — concessão.
Mini-quadro comparativo
| Critério | Permissão | Concessão |
|---|---|---|
| Estabilidade | Maior precariedade (revogável com motivação) | Maior estabilidade (prazo longo) |
| Licitação | Obrigatória; contrato de adesão | Obrigatória; edital robusto e matriz de riscos |
| Investimento | Baixo/médio; reposicionável | Alto; CAPEX e OPEX definidos |
| Remuneração | Tarifa/preço simples | Tarifa ± contraprestação pública |
| Regulação | Fiscalização mais ágil e local | Agências/entes com regras densas |
Passo a passo de estruturação (antes de redigir o edital)
- Diagnóstico do serviço: mapear demanda, regiões atendidas, riscos operacionais e qualidade atual.
- Modelagem econômico-financeira: simular tarifas, subsídios/contraprestações, gatilhos de revisão e reequilíbrio.
- Matriz de riscos: alocar de forma objetiva (demanda, força maior, custos de insumo, atos do poder público).
- Indicadores e metas: níveis de serviço (pontualidade, cobertura, perdas, tempo de resposta) e penalidades graduadas.
- Governança e fiscalização: definir reporte, auditorias, transparência e canais do usuário.
- Extinção e transição: prever encampação/caducidade/revogação, bens reversíveis e plano de continuidade.
Indicadores essenciais (exemplos para o contrato):
- Qualidade/continuidade (SLA, interrupções, tempo de recomposição);
- Desempenho operacional (pontualidade, cobertura, perdas, eficiência energética);
- Experiência do usuário (NPS, tempo de atendimento, reclamações procedentes);
- Financeiro (tarifa média, inadimplência, gatilhos de revisão);
- Compliance (auditorias, integridade, transparência de dados).
Erros comuns a evitar
- Chamar de “precariedade” para justificar revogações arbitrárias sem motivação ou transição.
- Ausência de matriz de riscos clara (gera litígio e imprevisibilidade tarifária).
- Metas inexequíveis sem cronograma e financiamento compatíveis.
- Falta de dados e de consulta pública na fase de modelagem.
- Não prever plano de continuidade e inventário de bens reversíveis.
FAQ — Permissão de serviço público x concessão (acordeão)
1) O que é permissão de serviço público? conceito
A permissão é a delegação contratual da prestação de um serviço público a título mais precário, precedida de licitação, formalizada por contrato de adesão. É indicada para serviços locais e de baixa ou média complexidade, que exigem flexibilidade e ajustes rápidos (ex.: linhas alimentadoras de transporte, pequenos terminais ou feiras municipais).
2) Em que a permissão difere da concessão na prática?
A concessão é um contrato mais estável, com prazo longo, matriz de riscos detalhada e, em regra, maiores investimentos (rodovias, saneamento, iluminação pública em larga escala). A permissão mantém licitação e contrato, mas opera com maior flexibilidade e possibilidade de redistribuição do serviço pelo poder público, observada motivação e a continuidade.
3) Permissão também precisa de licitação?
Sim. Tanto permissão quanto concessão dependem de licitação. O edital define critérios de julgamento (ex.: menor tarifa/preço), requisitos de habilitação, padrões de qualidade e penalidades. A diferença é o grau de densidade do contrato e a estabilidade que, nas concessões, tende a ser maior.
4) “Precariedade” na permissão significa que o poder público pode revogar a qualquer momento?
“Precariedade” não autoriza arbitrariedades. A Administração pode ajustar ou revogar a permissão por interesse público, mas deve motivar o ato, resguardar a continuidade do serviço, observar o devido processo quando cabível e respeitar o equilíbrio econômico-financeiro se o fato gerador for imputável ao poder concedente.
5) Quem pode ser permissionário e quem pode ser concessionário?
Na concessão, usualmente exige-se pessoa jurídica ou consórcio com capacidade técnica e financeira compatível com o CAPEX/OPEX do projeto. Na permissão, o edital pode admitir pessoa física ou jurídica, conforme a natureza e a escala do serviço, ampliando a capilaridade do mercado.
6) Como funciona a remuneração na permissão versus na concessão?
Em concessões, a remuneração pode combinar tarifa paga pelo usuário com contraprestações públicas ou subsídios (modelo híbrido), com revisões periódicas e extraordinárias. Em permissões, prevalece tarifa/preço mais simples e ajustes mais ágeis, definidos no edital e no contrato de adesão.
7) É obrigatório ter matriz de riscos em permissão?
Sim, é recomendável e cada vez mais exigido por boa prática. A matriz de riscos traz previsibilidade (demanda, força maior, custos de insumos, atos do poder público). Em concessões, ela é pormenorizada; em permissões, costuma ser mais enxuta, porém objetiva, reduzindo litígios e revisões ad hoc.
8) Quais são as hipóteses de extinção mais comuns?
Em concessões: encampação (interesse público com indenização), caducidade (inadimplemento), anulação (ilegalidade), rescisão e advento do prazo. Em permissões: a revogação motivada aparece com mais frequência, além das demais hipóteses legais/contratuais. Em qualquer caso, deve-se preservar a continuidade do serviço e, quando couber, a indenização de investimentos não amortizados.
9) Quando é mais adequado usar permissão em vez de concessão?
Quando o serviço é local, pulverizado, com baixa/média complexidade e demanda variável (rotas, horários), e quando o objetivo é capilaridade e agilidade regulatória. Já a concessão se ajusta a projetos capital-intensivos com metas rígidas e horizonte de longo prazo.
10) Quais cláusulas essenciais não podem faltar no edital/contrato?
Indique com clareza: objeto e área; prazos; indicadores e níveis de serviço; política tarifária; revisões/reajustes; matriz de riscos; fiscalização e reporte; penalidades e mecanismos de cura; extinção (incl. bens reversíveis) e plano de continuidade para transição ordenada.
Encerramento técnico e referências legais
Fundamentação constitucional
O regime jurídico das concessões e permissões está ancorado no artigo 175 da Constituição Federal de 1988, que impõe ao poder público o dever de garantir a prestação dos serviços públicos, seja diretamente, seja por delegação a particulares. Essa delegação deve ocorrer sempre mediante licitação, respeitando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput, CF/88).
Base infraconstitucional
- Lei nº 8.987/1995 — Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, definindo seus conceitos, regras contratuais, hipóteses de extinção e direitos dos usuários.
- Lei nº 14.133/2021 — A nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, aplicável subsidiariamente, estabelecendo os procedimentos de licitação, critérios de julgamento e garantias contratuais.
- Lei nº 14.026/2020 — Atualiza o marco legal do saneamento básico e traz parâmetros de universalização e sustentabilidade econômico-financeira, impactando diretamente os contratos de concessão.
- Lei nº 9.074/1995 — Complementa o regime das concessões, trazendo regras sobre prorrogações e permissões de serviços públicos de energia e outras infraestruturas.
Normas correlatas e instrumentos complementares
Além das leis gerais, diversos decretos, resoluções e portarias setoriais complementam o arcabouço jurídico, sobretudo em áreas como transportes, telecomunicações, energia e saneamento. A atuação das agências reguladoras (como ANTT, ANEEL, ANATEL, ANA e ARSESP) garante a padronização de critérios técnicos, transparência, fiscalização e revisão tarifária.
- STF — Reconhece que a transferência de controle em concessões não exige nova licitação, desde que haja anuência do poder concedente e manutenção das condições contratuais.
- STJ — Estabelece que a “precariedade” da permissão não elimina o direito do permissionário ao contraditório e à indenização em caso de revogação injustificada.
- TCU — Reforça a necessidade de matriz de riscos, plano de continuidade e critérios objetivos de extinção nos editais e contratos.
Aspectos de governança e boas práticas
Para garantir sustentabilidade e segurança jurídica, a modelagem contratual deve incluir análise de risco setorial, consultas públicas, transparência dos dados de licitação e execução e planos de continuidade do serviço. A governança regulatória e a atuação das controladorias e tribunais de contas são fundamentais para preservar o equilíbrio entre o interesse público e a viabilidade econômico-financeira do contrato.
A distinção entre permissão e concessão ultrapassa a terminologia jurídica. Trata-se de definir o modelo ideal de delegação conforme o porte, risco e impacto social do serviço. O equilíbrio entre flexibilidade (permissão) e estabilidade (concessão) é a chave para garantir eficiência, continuidade e segurança jurídica na prestação dos serviços públicos, em consonância com os princípios constitucionais e as leis federais que regem o tema.